Навчальні матеріали

Тема 8. Національна держава і право України у 1917 - 1921 рр.

  • 1. Державотворча діяльність Української Центральної Ради. Універсали
  • 2. Конституція УНР: історія створення та основні положення
  • 3. Гетьманат П. Скоропадського. Право Української Держави
  • 4. Державно-правові інститути за Директорії УНР
  • 5. Західноукраїнська Народна Республіка та її право

    • 1. Державотворча діяльність Української Центральної Ради. Універсали

    Лютнева революція 1917 р. у Російській імперії відкрила можливості для відбудови української держави. Після падіння самодержавства в Росії було встановлено двовладдя: вимушена співпраця Тимчасового уряду, утвореного членами Державної думи, та Петроградської ради робітничих і солдатських депутатів.

    У містах України так само почалося формування нових органів. Це були громадські ради та комітети, до складу яких увійшли здебільшого представники торгово-промислових кіл і чиновники царської адміністрації, які підпорядковувалися Тимчасовому уряду та були сформовані за російським зразком ради робітничих, солдатських і селянських депутатів. Водночас відбувалося поновлення активності й українських національних сил. Так, за ініціативи Товариства українських поступовців та соціал-демократів 4 березня 1917 р. було утворено Українську Центральну Раду (УЦР).

    До її складу увійшли представники українських громадських організацій, політичних партій, кооперативних і професійних об’єднань та студентства. Головою УЦР обрано відомого громадського діяча і науковця М. Грушевського. На початковому етапі своєї діяльності УЦР позиціонувала себе як громадсько-політичний центр, покликаний очолити національний рух з метою перебудови суспільного ладу.

    Важливим кроком на шляху до національного самовизначення стала 100-тисячна маніфестація, що відбулася у Києві 19 березня 2017 р. Вона завершилася ухвалою резолюції про доручення Центральній Раді розпочати переговори з Тимчасовим урядом щодо широкої автономії для України[1].

    Ґрунтовніше програму національного руху було вироблено на Всеукраїнському національному конгресі, що проходив у Києві 6–8 квітня 2017 р. Зокрема, метою цього руху визначалося відстоювання широкої національно-територіальної автономії України у складі федеративно-демократичної Росії при забезпеченні прав національних менших в Україні і таких же прав українських меншин у Росії[2]. Конгрес переобрав склад Центральної Ради, загальна чисельність нового складу Ради орієнтовно уже складала 100–150 членів[3]. Оцінюючи його значення, В. Винниченко писав: «Конгрес був першим кроком відродження нації по шляху державності. Будучи одночасно сильним організуючим і агітаційним засобом, він став першим, підготовчим етапом у творенні як ідеї української держави, так і в частковому переведенні її в життя… З цього моменту Центральна Рада ставала, дійсно, представницьким, законним (за законами революційного часу) органом усієї української демократії»[4].

    Підтримку УЦР висловили також всеукраїнські військовий, селянський та робітничий з’їзди, що відбулися впродовж травня–липня 1917 р. Ці з’їзди делегували до УЦР своїх представників, тож у липні 1917 р. УЦР мала близько 800 делегатів[5]. Таким чином відбулося організаційне та ідейне оформлення національного руху, а УЦР здобула всенародну підтримку і стала очільником боротьби за політичне самовизначення українського народу.

    Державне будівництво, що здійснювалося в Україні впродовж першого року революції мало свої особливості. По-перше, склад УЦР був утворений не шляхом всенародного голосування, а обраний на з’їзді представників українських організацій і згодом поповнений делегатами військового, селянського та робітничого з’їздів. По-друге, УЦР була тимчасовим органом, який діяв в Україні до скликання Всеукраїнських установчих зборів. По-третє, нормативні акти, видані УЦР, не містять чіткого визначення правового статусу цього органу. Так, у «Наказі Українській Центральній Раді», прийнятому на її Загальних зборах 23 квітня 1917 р., УЦР визначає себе як «представницький орган всієї організованої української людності». У І Універсалі – «вибраним органом українського народу», у ІІ Універсалі – «представником української демократії», у ІІІ Універсалі – органом, який до скликання Всеукраїнських зборів бере на себе «владу творити лад на землях наших, давати закони і правити», у ІV Універсалі – «представницею робочого народу селян, робітників і солдатів».

    Відповідно до згаданого вище «Наказу Українській Центральній Раді» її робота здійснювалася через Загальні збори та через Комітет. Загальні збори визначали напрям і характер роботи УЦР і поділялися на чергові, які мали відбуватися не рідше разу на місяць, та екстрені, які скликав Комітет за нагальної потреби. За увесь час роботи УЦР відбулося дев’ять сесій Загальних зборів[6].

    Комітет УЦР був постійно діючим органом, до складу якого входило 33 особи, серед них – Голова, два заступники Голови, голови комісій та інші особи. Комісії утворювалися Комітетом за потреби – для підготовки і вирішення окремих справ. Тож саме Комітет став керівним осередком УЦР, який приймав найважливіші рішення. У кінці червня 1917 р. Комітет було перейменовано у Малу Раду. Її склад теж не був сталим. Так, у серпні 1917 р. до Малої Ради входило уже 65 членів.

    Виконавчим органом УЦР (за ІІІ Універсалом – урядом) був Генеральний Секретаріат, створений 15 червня 1917 р. Комітетом УЦР та затверджений рішенням п’ятих Загальних зборів. Спочатку було створено 8 генеральних секретарств: внутрішніх справ (очолив В. Винниченко), фінансів (Х. Барановський), міжнаціональних справ (С. Єфремов), земельних справ (Б. Мартос), військових справ (С. Петлюра), юстиції (В. Садовський), харчових справ (М. Стасюк), освіти (І. Стешенко). Генеральний Секретаріат очолив В. Винниченко. Генеральним писарем призначено П. Христюка. Надалі кількість генеральних секретарств неодноразово змінювалася, у грудні 1917 р. їх було уже 18[7].

    Судоустрій в Україні спочатку суттєвих змін не зазнав: продовжували діяти суди, створені ще у Російській імперії: мирові суди та з’їзди мирових суддів, окружні суди та судові палати. Лише після проголошення ІІІ Універсалу, Центральна Рада приступила до формування власної судової системи. Так, 2 грудня 1917 р. було прийнято Закон «Про утворення Генерального Суду», в якому визначалися основні засади організації та діяльності цієї гілки влади в УНР[8]. Законодавчі акти УЦР у галузі державного будівництва приймалися і в наступні місяці[9].

    Відповідно до ухваленого Закону Генеральний Суд складався з трьох департаментів – цивільного, карного і адміністративного, та перебирав на себе усі функції, що виконував до того часу Сенат як у справах судових , так і у справах нагляду за судовими установами й особами судового відомства. Члени Генерального Суду обиралися Центральною Радою і мали виконувати свої обов’язки допоки не буде створено Генеральний Суд на основі Конституції УНР[10]. Однак завершити формування судової системи УЦР не встигла.

    Неврегульованою залишалася також справа місцевого управління. У дні Лютневої революції царські губернатори та повітові справники були усунуті з посад, багато з них – арештовані. Натомість постановою Тимчасового уряду їхні обов’язки покладалися на губерніальних і повітових комісарів. Разом з цим на місцях діяли ради робітничих, селянських і солдатських депутатів, а також продовжували свою роботу органи місцевого самоврядування. Утворення українських органів місцевої влади – губернських і повітових комісарів УЦР – фактично розпочалося після проголошення УНР. Таким чином, за владу на місцях боролися різні організації і політичні сили, тож в одних місцевостях панувало двовладдя (чи багатовладдя), в інших – безвладдя, це засвідчувало про відсутність контролю УЦР над провінцією[11].

    Кадрова політика УЦР також мала свої особливості. Основними вимогами до кандидатів на заміщення посад у державному апараті було соціальне походження та належність до якоїсь із українських соціалістичних партій, що стало причино усунення зі служби значної кількості кваліфікованих працівників. Водночас відтік кадрів посилився і через низьку заробітну плату.

    У підсумку уряд УЦР виявився неспроможним налагодити апарат влади та механізм втілення в життя власних рішень, що сприяло виникненню в державі системної управлінської кризи[12].

    Завдання побудови правоохоронних органів також залишалося не вирішеним. На початковому етапі своєї діяльності Центральна Рада не визначала власних підходів щодо розбудови та вироблення правових засад організації й діяльності органів охорони правопорядку, відносячи ці питання до компетенції федерації[13]. На території України правоохоронні органи, зокрема міліція, керувалися у своїй діяльності постановами Тимчасового уряду «Про заснування міліції» і «Тимчасовим положенням про міліцію» від 14 березня 1917 р. та постановою Першого українського військового з’їзду 5–8 травня 1917 р. у Києві «Про українську народну міліцію». Цими документами передбачався досить твердий державний контроль за діяльністю народної міліції[14].

    Варто відзначити також, що «Тимчасове положення про міліцію» залишалося чинним до кінця існування УЦР[15]. У ньому, зокрема, йшлося про заснування замість поліції – міліції як виконавчого органу державної влади на місцях, який перебуватиме у безпосередньому віданні земських і міських громадських управлінь. Основним обов’язком міліції, як визначалося у документі, була охорона громадської безпеки і порядку, захист усіх та кожного від всілякого насильства, образ і самоуправства. Витрати на утримання міліції розподілялися між Міністерством внутрішніх справ та місцевими органами управління[16].

    Необхідно зауважити, що УЦР, попри формування Генерального секретарства внутрішніх справ, не приділяла належної уваги питанням організації і діяльності міліції. Передбачалося лише, що після війни українська армія повинна стати армією народу (народною міліцією), єдиною метою існування якої буде охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали[17].

    Таким чином, унаслідок недосконалості правової бази, неналежного фінансування, через нестачу працівників та їх низьку професійну підготовку міліція виявилася неспроможною захищати населення від зростаючої хвилі злочинності[18]. Саме тому у деяких місцевостях громадяни почали створювати недержавні об’єднання для охорони громадського порядку, серед них можна назвати такі громадські міліційні формування, як «Січ», «Народне ополчення», «Вільне козацтво»[19]. У Києві для «очищення міста від злочинних елементів та підтримання порядку» було створено воєнну міліцію, яка формувалася переважно з «офіцерів, юнкерів, вільнонайманих та загалом культурних елементів»[20].

    Найбільшого розповсюдження у селах і містах України набули напіввійськові товариства Вільного козацтва[21]. Їх перші загони виникли уже навесні 1917 р. у Звенигородському повіті Київської губернії. Впродовж наступних місяців товариства Вільного козацтва були сформовані в інших губерніях України. 3‒7 жовтня 1917 р. у м. Чигирин пройшов Всеукраїнський з’їзд Вільного козацтва, на який прибуло понад 300 делегатів з різних регіонів України. На з’їзді було утверджено організаційну структуру Вільного козацтва, визнано його підпорядкування УЦР, створено Генеральну раду, головним отаманом обрано колишнього царського генерала П. Скоропадського[22].

    Центральна Рада підтримала добровольчий громадський рух: 13 листопада 1917 р. постановою Генерального Секретаріату було ухвалено Статут «Вільного козацтва на Україні». Разом з іншими документами він мав важливе значення для забезпечення правопорядку в УНР[23]. Водночас згідно зі Статутом метою діяльності цих товариств був також «фізичний і духовний розвиток своїх членів» та «громадянське виховання». Зазначалось, що під час війни Вільне козацтво бореться з дезертирством, при демобілізації вживає всіх заходів, щоб не був порушений порядок і спокій населення, охороняє громадян та добро мешканців від їх знищення і грабування. Для охорони громадського спокою і добробуту товариства створювали кінні та піші муштровані загони козаків і козачої молоді, пожежні дружини й інші організації. За допомогу в охороні громадського порядку Вільне козацтво ніякої плати не отримувало[24].

    Вільне козацтво взяло активну участь у боротьбі проти більшовицької агресії взимку 1917 ‒ 1918 рр., відстоюючи таким чином українську державність. Так, у ніч з 21 на 22 лютого 1918 р. на залізничній станції «Бобринська» вільнокозачі загони розбили частини восьмої російської армії М. Муравйова, не допустивши, відповідно, більшовицькі війська до Звенигородського повіту[25] та утримуючи до приходу українсько-німецьких військ територію, обмежену Дніпром і лінією «Знам’янка – Помішна – Христинівка – Канів»[26] .

    Не маючи достатньої військової сили для захисту України, Центральна Рада підпорядкувала Вільне козацтво Генеральному секретарству військових справ, намагаючись у такий спосіб створити Вільне реєстрове козацтво як регулярний військовий підрозділ на державному утриманні. Проте повноцінній реалізації цього задуму перешкодило командування німецьких та австрійських військ, на вимогу якого 5 квітня 1918 р. уряд УНР розформував Вільне реєстрове козацтво. Однак цим актом вільнокозачий рух знищено не було, хоч і не офіційно, але загони Вільного козацтва й надалі діяли в Україні. Вони продовжували значною мірою впливати на подальше зростання селянського повстанського руху[27].

    Отже, УЦР не змогла організувати належної відсічі організованому наступу більшовицьких військ, які менш як за два місяці захопили лівобережну Україну і вступили до Києва.

    За таких обставин УЦР почала шукати підтримки європейських держав і направила свою делегацію до Брест-Литовського, де проходили мирні переговори між радянською Росією та державами Четверного союзу. Безумовним успіхом молодої української дипломатії стало підписання 27 січня 1918 р. Брестського миру. Німеччина, Австро-Угорщина, Туреччина та Болгарія визнавали незалежну Українську Народну Республіку. Кордони між УНР та Австро-Угорщиною встановлювалися по довоєнній лінії кордону між Австро-Угорською та Російською імперіями. Таким чином західноукраїнські землі відходили до відновлюваної Польщі. Окрім того, Німеччина та Австро-Угорщина погоджувалися надати УЦР військову допомогу у боротьбі з більшовиками, натомість УЦР зобов’язувалася постачати їм продукти харчування та сировину.

    За допомогою 450-тисячного німецько-австрійського війська Центральній Раді вдалося відновити свою владу в Україні. Однак присутність іноземних військ і реквізиції продовольства, до яких вони вдавалися, позбавили УЦР соціальної підтримки в Україні. Водночас командування німецьких та австрійських військ побачили неспроможність УЦР виконувати взяті на себе зобов’язання, що і призвело до загострення відносин між ними. Усі названі обставини зумовили падіння УЦР.

    За часів Української Центральної Ради основними джерелами права в Україні були її універсали та Конституція УНР.

    Перший універсал було проголошено 10 червня 1917 р. Фактично це було звернення до українського народу, в якому розкривалися політичні наміри Української Центральної Ради. У документі закріплювалися, зокрема, такі положення:

    Таким чином, Перший універсал став документом УЦР, яким закладалися підвалини національного державного будівництва. У відповідь на його появу Тимчасовий уряд негайно направив в Україну делегацію для переговорів з Центральною Радою. Їх наслідком стало досягнення компромісу, зміст якого оприлюднено 3 липня 1917 р. у Другому універсалі. У ньому зазначалось передусім таке:

    Жовтневий переворот у Петрограді 25 жовтня (7 листопада) 1917 р і повалення Тимчасового уряду спонукали УЦР до активніших дій щодо розбудови своєї держави. Вона не визнала владу більшовиків у Росії і 7 листопада ухвалила Третій універсал, у якому проголошувалося:

    Передумовами проголошення Четвертого універсалу стали: 1) мирні переговори у Брест-Литовському, в яких Україна, відмежовуючись від більшовиків, прагнула виступати як самостійний суб’єкт міжнародних відносин; 2) наступ більшовицьких військ і слабкість власної армії. Основними положеннями Четвертого Універсалу, прийнятого 9 січня 1918 р., були такі:

    Отже, виникнення Центральної Ради знаменувало відродження українського державотворення в умовах національно-демократичної революції. Українська Центральна Рада з громадсько-політичного центру перетворилася на вищий орган державної влади. Головним здобутком першого етапу революції стало проголошення Української Народної Республіки та піднесення її державного статусу до «самостійної, ні від кого не залежної, вільної, суверенної держави українського народу».


    2. Конституція УНР: історія створення та основні положення

    Робота над текстом Конституції розпочалася ще влітку 1917 р., коли було створено конституційну комісію на чолі з М. Грушевським. Згідно з Четвертим Універсалом УЦР вона мала бути ухвалена Всеукраїнськими Установчими Зборами, однак в силу історичних обставин Конституція УНР (Статут про державний устрій і вільності УНР) була прийнята Українською Центральною Радою 29 квітня 1918 р. Конституція складалася з восьми розділів та 83 статей[28].

    У першому розділі «Загальні постанови» визначалося, що Українська Народна Республіка є «державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною», джерелом влади в УНР є народ, територія держави є неподільною і не може бути зміненою без згоди 2/3 парламенту.

    У другому розділі закріплювалися права громадян УНР: проголошувалася рівність громадян, незалежно від статі, віросповідання, національності, освіти, майнового стану. Гарантувалися свободи слова, друку, совісті, організації, страйку, недоторканність «домашнього вогнища», таємниця листування, вибору місця проживання. Скасовувалися смертна кара, тілесні та інші покарання, що принижують людську гідність, а також конфіскація майна як вид покарання. Активне і пасивне виборче право надавалося усім громадянам УНР, які досягли 20 років, за винятком лише божевільних.

    У третьому розділі закріплювався принцип поділу влади на законодавчу – Всенародні Збори, виконавчу – Рада Народних Міністрів і судову – Генеральний Суд.

    Компетенція та порядок формування вищих органів державної влади визначалися у четвертому, п’ятому та шостому розділах відповідно.

    Всенародні Збори – верховний орган влади УНР – обиралися на підставі загального рівного прямого виборчого рева шляхом таємного голосування строком на три роки. Їх очолював Голова, обраний Всенародними Зборами.

    Голова Всенародних Зборів мав бути вищою посадовою особою в державі: він представляв Республіку на всіх рівнях, скликав і головував на засіданнях Всенародних Зборів.

    Уряд УНР – Рада Народних Міністрів – мала формуватись Головою Всенародних Зборів та затверджуватись Всенародними Зборами. Рада Народних Міністрів порядкувала усіма справами, що стосувалися УНР у цілому, а також тими, що залишалися за межами компетенції органів місцевого самоврядування. Однак структурна невизначеність системи самоврядування, відсутність належної правової бази та державного фінансування не дозволили Центральній Раді організувати на практиці діяльність органів влади й управління на місцях. Незважаючи на це, у Конституції УНР все ж знайшов закріплення принцип децентралізації державного управління. Посада голови уряду Конституцією передбачена не була.

    Найвищим судовим органом мав стати Генеральний Суд УНР. Його склад обирався Всенародними Зборами терміном на п’ять років. Генеральний Суд був касаційним судом і не міг розглядати справи у першій та другій (апеляційній) інстанціях. Суд мав відбуватися від імені УНР та бути єдиним для усіх громадян, включаючи членів Всенародних Зборів та Ради Народних Міністрів. Детальніше питання організації та компетенції судових установ мали бути встановлені окремими законами.

    У сьомому розділі національним меншинам гарантувалося право на національно-персональну автономію, тобто право на «самостійне облаштування свого національного життя», що мало здійснюватися через органи спеціально створеного Національного Союзу.

    У розділі восьмому передбачалася можливість часткового обмеження громадянських прав і свобод, зокрема під час війни або внутрішніх заворушень, строк обмеження оптимістично встановлювався не довшим трьох місяців.

    Проте Конституція УНР чинності так і не набула через гетьманський переворот 29 квітня 1918 р.

    Видається доцільним у контексті вивчення процесу українського державотворення донести існуюче в історіографії дискусійне твердження про обрання того ж дня М. Грушевського президентом УНР. Вітчизняний дослідник В. Іванов, посилаючись на свідчення Д. Дорошенка, зазначає, що ця подія відбулася 29 квітня 1918 р. на засіданні Малої Ради. І це, на його думку, вірогідно було останньою спробою Центральної Ради утримати владу в умовах санкціонованого німецьким окупаційним командуванням державного перевороту[29].

    Незважаючи на досить широке використання у науковій, навчальній та публіцистичній літературі визнання М. Грушевського першим Президентом України (або Президентом УНР, Президентом Центральної Ради), частина дослідників уважає подібний підхід проявом явної міфологізації, що наочно простежується, зокрема, у працях П. Усенка[30].

    Однак з позиції суто наукових підходів слушно погодитися із переконанням відомого українського вченого В. Масненка про те, що наукова вага такої дискусії може бути зведена до потреби сумлінно працювати з джерелами і зважати на особисте ставлення М. Грушевського до того чи іншого політичного устрою та власного місця в ньому[31].

    Проте, як би не розгорталися події Української революції 1917 – 1921 рр., розроблення і прийняття Конституції УНР мали надзвичайну вагу для українського державотворення. Конституція УНР юридично закріпила відродження української державності та донесла до майбутніх поколінь глибоко гуманні й демократичні ідеї своїх творців – членів УЦР, які намагалися створити законодавчі підвалини справедливого суспільного життя в Україні[32].


    3. Гетьманат П. Скоропадського. Право Української Держави

    29 квітня 1918 р. Всеукраїнський хліборобський з’їзд, за підтримки командування німецьких військ, проголосив Павла Скоропадського, колишнього царського генерала і нащадка давнього гетьманського роду, Гетьманом України. Того ж дня було оприлюднено «Грамоту до всього українського народу», у якій повідомлялося про розпуск Центральної Ради, звільнення усіх міністрів, визначалися основні завдання і принципи політики гетьмана, назва «Українська Народна Республіка» замінювалася назвою «Українська Держава». Гетьман обіцяв «твердо стояти на сторожі порядку і законності в Українській Державі… підтримувати авторитет влади, не спиняючись ні перед якими самими крайніми мірами»[33].

    Основні засади державного будівництва розкривалися у «Законах про тимчасовий державний устрій», виданих так само 29 квітня 1918 р. Відповідно до Законів у гетьмана зосереджувалася уся повнота державної влади: він затверджував закони, призначав Отамана Ради Міністрів і затверджував склад Ради Міністрів, був Верховним Воєводою української армії і флоту, керував зовнішньою політикою Української Держави, мав право здійснювати помилування засуджених та переглядати вироки, міг оголошувати у державі надзвичайний стан[34]. Водночас гетьман зауважував, що бере владу в свої руки тимчасово, до скликання Сойму.

    Вищим органом виконавчої влади ставала Рада Міністрів, яка визначала напрям розвитку галузевих міністерств та координувала їх роботу, окрім того наділялася правом законодавчої ініціативи. Кожному міністерству за профілем діяльності надавалося право розроблення проектів законів, які потім передавалися на обговорення до Ради Міністрів і після їх схвалення – на затвердження гетьманові.

    Формування Ради Міністрів було доручено одному з лідерів Української народної громади (УНГ) М. Сахно-Устиновичу, однак його пропозиції багатьом представникам поміркованих українських партій увійти до уряду були відхилені. Тоді 30 квітня 1918 р. гетьман П. Скоропадський доручив формування Ради вченому і громадському діячу М. Василенку. 3 травня 1918 р. гетьман затвердив склад Ради Міністрів. Очолив її та одночасно став міністром внутрішніх справ Ф. Лизогуб (багатий полтавський поміщик). Також до складу Ради Міністрів увійшли тимчасово в. о. міністра військових справ і флоту – начальник генерального штабу – О. Сливинський, міністр фінансів А. Ржепецький (виходець із полтавського шляхетного роду), міністр торгівлі і промисловості С. Гутник (голова Одеського біржового комітету), міністр продовольчих справ Ю. Соколовський (діяч Полтавського земства), міністр народного здоров’я В. Любинський (лікар-фармаколог), міністр народної освіти і тимчасово в. о. міністра закордонних справ М. Василенко (професор Київського університету), міністр шляхів Б. Бутенко (інженер шляхів), міністр юстиції М. Чубинський (син знаного етнографа П. Чубинського, професор Харківського університету), міністр праці Ю. Вагнер (учений-зоолог), державним секретарем був призначений призначений М. Гижицький, якого через два тижні змінив І. Кістяківський, державним контролером – Г. Афанасьєва. 10 травня 1918 р. міністром земельних справ було призначено Ф. Колокольцева (з дворянського роду, учений-агроном), через кілька днів міністерство сповідань (віровизнань) очолив М. Зіньківський (професор Київського університету), а міністерство військових справ – О. Рогоза (командувач однієї з армій румунського фронту). Намагаючись надати складу уряду більш український характер, П. Скоропадський запросив 20 травня 1918 р. на посаду керуючого (міністра) закордонних справ Д. Дорошенка (нащадок гетьманського роду, відомий історик), а І. Кістяківського перемістив у червні 1918 р. на посаду міністра внутрішніх справ[35].

    Аналізуючи склад уряду, можна зробити висновок, що кадрова політика гетьмана П. Скоропадського базувалася на інших, аніж в УНР, принципах: передусім перевага надавалася професіоналізму. Соціальне походження, національність та партійність не відігравали вирішальної ролі.

    Місцеву адміністрацію очолювали губернські старости, яких призначав гетьман зазвичай з числа землевласників. Їх повноваження були майже такими ж, як у царських губернаторів. Також продовжували діяти місцеві органи самоврядування. Досить часто відносини на місцях складалися напружено, адже в органах самоврядування великий вплив мали національно свідомі українські сили, водночас губернські старости наділялися повноваженнями розпускати волосні земські збори й управи, якщо їх постанови мали «зловмисний характер»[36].

    Судоустрій Української Держави спочатку залишався таким же, як і за часів УНР. Але вже 8 липня 1918 р. гетьман затвердив Закон про утворення Державного Сенату, як «вищу в судових і адміністративних справах державну інституцію»[37]. Законом передбачалося, що устрій, компетенція і вся діяльність Державного Сенату регламентувалися на поточний момент відповідними нормативно-правовими актами колишньої Російської імперії. Державний Сенат складався із Загальних зборів і трьох Генеральних судів – Адміністративного, Цивільного та Карного. Адміністративний суд розглядав справи щодо відчуження нерухомого майна на державну чи громадську користь, Цивільний і Карний Генеральні суди провадили касаційний розгляд справ, окрім того Карний Генеральний суд розглядав також справи про військові злочини. Очолював Державний Сенат президент, упродовж усього часу ним був відомий український громадський і політичний діяч, історик права М.П. Василенко[38]. Президента та членів Сенату призначав гетьман за поданням міністра юстиції, ухваленим Радою Міністрів. При Державному Сенаті та кожному з Генеральних судів була передбачена посада прокурора та його заступника.

    Того ж дня, 8 липня 1918 р., було прийнято Закон «Про судові палати і апеляційні суди», відповідно до якого відновлювали діяльність колишні судові палати – Київська, Харківська та Одеська. Як суд першої інстанції судові палати розглядали справи про державні і посадові злочини та були апеляційними інстанціями для справ, розгляд яких відбувався в окружних судах без присяжних засідателів. Налагоджувалася також діяльність окружних і мирових судів. Загалом станом на середину літа 1918 р. в Українській Державі діяло три судові палати, 19 окружних судів, 115 з’їздів мирових судів[39]. Переважно на посадах суддів перебували працівники колишніх царських судових установ, що було викликано відсутністю достатньої кількості українських правників.

    Окрім загальних і мирових судів також функціонували військові суди, які поділялися на вищі (Київський і Катеринославський) та штабні (при штабах дивізій, корпусів і Головному штабі)[40].

    До кандидатів на заміщення посад суддів у названих судових органах ставилися ряд вимог, зокрема обов’язковим був досвід роботи за фахом. Тож зазвичай ці посади займали працівники колишніх царських судових установ, які були професіоналами, однак неприхильно ставилися до українізаторської політики гетьмана П. Скоропадського.

    Особливе місце в Українській державі належало німецьким та австрійським військово-польовим судам, до юрисдикції яких належали справи «про всі порушення громадського порядку і всі злочинні вчинки проти союзних військ»[41]. Таке широке формулювання відкривало простір для фактично нічим не обмеженої сваволі військово-польових судів. Однак, як відзначав відомий вчений-юрист В. Рум’янцев, «в міру відновлення апарату української юстиції гетьман домагався обмеження їх юрисдикції щодо українського населення»[42].

    Велику увагу гетьман П. Скоропадський приділяв питанням військового будівництва. 24 липня 1918 р. було ухвалено Закон про загальний військовий обов’язок і затверджено план організації армії. Збройні сили Української Держави мали складатися з восьми армійських корпусів, які комплектувалися за територіальним принципом, чисельність армії мала складати близько 300 тис. осіб, служба у піхоті мала тривати два роки, в артилерії та кінноті ‒ три, на флоті – чотири роки. Для підготовки офіцерських кадрів відновлювалися військова академія та кадетські школи. Гетьману вдалося погодити плани військового будівництва з кайзером під час візиту до Берліна у вересні 1918 р. Німеччина обіцяла своє сприяння, але реалії виявилися іншими, німецьке командування намагалося гальмувати процес творення українського війська[43].

    Призов новобранців був призначений на 15 листопада 1918 р., однак через зміну політичної ситуації в Україні він так і не відбувся. Тож у розпорядженні гетьмана були лише окремі військові формування: Запорізька дивізія, Сірожупанна дивізія (сформована з українських полонених в Австро-Угорщині), Окремий Загін Січових Стрільців та новостворена Сердюцька дивізія як «особиста гвардія» гетьмана[44].

    Як військовий резерв розглядалося козацтво. Об’єднання Вільного козацтва, утворені УЦР, розпускалися, натомість передбачалося створення Українського козацтва як воєнізованої структури українського суспільства, яка б, за тимчасової відсутності регулярного війська, забезпечувала державну безпеку і незалежність України. Проте реалізувати цей план П. Скоропадському не вдалося[45].

    Також великого значення П. Скоропадський надавав формуванню правоохоронних органів. Початок цьому було покладено Тимчасовою постановою Ради Міністрів від 18 травня 1918 р., відповідно до якої існуюча міська і повітова міліція перейменовувалася на Державну варту і передавалася у розпорядження губернських і повітових старост. Утримання урядовців Державної варти здійснювалося з Державної скарбниці згідно з кошторисом МВС[46].

    9 серпня 1918 р. гетьман затвердив Закон про Статут Української Державно варти[47]. Загальне керівництво Державною вартою здійснювало Міністерство внутрішніх справ. Чисельність вартових визначалася пропорційно кількості жителів. Аналіз штатної структури Державної варти дозволяє зробити висновок, що вона була розроблена за зразком організації поліцейських підрозділів Російської імперії, однак з урахуванням національних умов і особливостей часу[48]. Основними функціями Державної варти були охорона громадського спокою та порядку від злочинних посягань, захист життя, здоров’я, законних прав та інтересів громадян, запобігання злочинам. А поки тривало формування підрозділів Державної варти, окремі функції з питань охорони правопорядку виконували німецькі війська. Зокрема у випадках масових заворушень та погромів місцева влада нерідко зверталася саме до німецького командування. Це викликало незадоволення населення й, у свою чергу, погіршувало криміногенний стан у державі[49].

    Для підтримання законності і порядку в державі восени 1918 р., коли почалося виведення німецьких військ, у містах України почалося формування добровольчих дружин. Кожна дружина складалася з постійного складу і добровольців, її очолював призначуваний гетьманом начальник. Чини постійного складу одержували заробітну плату відповідно до посади. Добровольці зазвичай займалися своїми справами, однак у випадку залучення до «активних виступів» повинні були негайно прибути до місця зібрання і тоді отримували «повне казенне задоволення»[50]. Загалом на організацію добровольчих дружин урядом було асигновано 5 млн. карб.[51] Отже, за часів гетьманату П. Скоропадського було досягнуто значних результатів у створенні охоронних підрозділів держави.

    Найважливішими конституційними актами гетьманату, в яких визначався напрям подальшого розвитку Української Держави, були «Грамота до всього українського народу», «Закони про тимчасовий державний устрій» та «Грамота до всіх українських громадян».

    У «Грамоті до всього українського народу» П. Скоропадський оголошував себе гетьманом всієї України та повідомляв про тимчасове взяття у свої руки усієї повноти державної влади. Цей крок П. Скоропадський обумовлював повною нездатністю Центральної Ради до державного будівництва. Це, як він стверджував, засвідчують «бешкети й анархія», які продовжуються в Україні, та «збільшення економічної розрухи і безробіття». Тож П. Скоропадський постановив відгукнутися на поклик трудового народу, який виступив «з категоричним домаганням негайно збудувати таку Державну Владу, яка здібна була б забезпечити населенню спокій, закон і можливість творчої праці»[52]. Грамота була свого роду програмним документом, у якому окреслювалися основні напрями діяльності майбутнього уряду.

    В основу економічної політики було покладено принципи підприємництва і приватної власності, а у сфері політичного життя – жорстку модель централізованої влади[53].

    «Закони про тимчасовий державний устрій України», затверджені 29 квітня 1918 р., були зводом з семи актів: про гетьманську владу, про віру, права і обов’язки українських козаків і громадян, про закони, про Раду Міністрів і про міністрів, про фінансову раду, про Генеральний Суд. Як уже зазначалося, у Законах розкривалися особливості організації та здійснення державної влади на період до скликання Сойму. Аналіз їх основних положень дає підстави сучасним дослідникам називати «Закони про тимчасовий державний устрій України» «фактичною конституцією» Української Держави[54].

    Ще одним нормативно-правовим актом конституційного характеру була «Грамота до всіх українських громадян» від 14 листопада 1918 р. Втрата військової підтримки з боку Німеччини спонукала П. Скоропадського шукати порозуміння з державами Антанти. Однак Англія і Франція продовжували дотримуватися концепції відновлення «єдиної і неподільної Росії», в якій не було місця для незалежної Української Держави. Тож перед загрозою більшовицького вторгнення П. Скоропадський покладав надії на досягнення контакту з «білою гвардією» А. Денікіна. У цих умовах 14 листопада 1918 р. гетьман видав Грамоту, в якій декларував намір встановити федеративні зв’язки із не більшовицькою всеросійською державою. Наслідками Грамоти стала згода А. Денікіна на спільну з гетьманом боротьбу проти більшовиків та визнання країнами Антанти гетьманського уряду[55]. Проте Грамота викликала обурення українських демократичних сил, які об’єднались у антигетьманському повстанні.

    Велику увагу гетьман П. Скоропадський приділяв вирішенню аграрного питання. Основні засади аграрної політики були сформульовані у згаданій вище «Грамоті до всього українського народу», де зазначалося: «право приватної власності, як фундамент культури і цивілізації, відновлюється повною мірою»; усі розпорядження УЦР (зокрема щодо соціалізації землі) скасовуються; дозволяється купівля-продаж землі; передбачається вжити заходів щодо відчуження земель за дійсною їх вартістю від великих землевласників і наділення земельними ділянками малоземельних хліборобів. Відтак в Українській Державі відновлювалося право поміщиків на землю. Для розв’язання конфліктів між землевласниками та селянами засновано земельні комісії на рівні губерній і повітів, а у жовтні 1918 р. створено Вищу земельну комісію, яку очолив особисто П. Скоропадський.

    14 червня 1918 р. було ухвалено Закон «Про право продажу та купівля землі поза міськими оселями»[56], відповідно до якого кожен власник міг продавати землю без обмеження розміру, однак розмір набутих купівлею або даруванням земельних ділянок не повинен був перебільшувати 25 десятин. Виключне право купувати землю без будь-яких обмежень мав лише спеціально створений Державний земельний банк, надалі він повинен був здійснювати продаж цієї землі фізичним чи юридичним особам. Якщо землю купували земельні товариства, то загальна площа повинна була визначатися з розрахунку 25 десятин на кожного члена, і впродовж двох років товариство повинно було розподілити землю на індивідуальні наділи. Таким чином, аграрна політика гетьмана була спрямована на поширення одноосібного міцного селянського господарства, колективні форми господарювання мали бути ліквідовані.

    Однак, за умови вільного продажу землі, власники великих наділів не поспішали її продавати. У листопаді 1918 р.ухвалено проект закону про проведення земельної реформи, згідно з яким усі надлишкові земельні площі примусово повинні були викуповуватися державою через Державний земельний банк та продаватися селянам у встановленому розмірі – 25 десятин. Виняток складали господарства, що мали велике агрокультурне значення, вони могли мати до 200 десятин. Більші норми залишалися за господарствами, що забезпечували продукцією цукрову промисловість, вирощували сортове насіння, розводили племінну худобу, не відчужувалися сади і виноградники[57].

    Здійснити заплановані реформи П. Скоропадському не вдалося. Реформи не підтримали ні поміщики, ні селяни: перші не мали бажання продавати землі, а другі, пам’ятаючи нещодавній досвід захоплення землі без викупу, не хотіли її купувати.

    Невдоволення аграріїв викликали і деякі інші закони Української Держави, поява яких зумовлювалася потребою одержати хліб та виконати зобов’язання перед німцями. Так, потрібно назвати «Закон про заходи боротьби з розрухою сільського господарства» від 8 липня 1918 р., відповідно до якого губернським земельним комітетам надавалося право примусово залучати місцеве населення до виконання термінових сільськогосподарських робіт і встановлювати плату за роботу, а також використовувати «живий та мертвий сільськогосподарський інвентар» тих власників, які не повністю використовували його у своїх господарствах, для робіт в інших господарствах чи для перевезень державного значення. За ухиляння від виконання повинностей селянам загрожував арешт до трьох місяців і штраф до 500 карбованців. Окрім того, за псування чи нищення посівів та зібраного хліба, а також за самовільне припинення роботи та за підбурювання до таких вчинків встановлювалося покарання у виді тюремного ув’язнення на строк до одного року, або примусової праці на такий само строк.

    Водночас держава монополізувала право розпоряджатися усіма наявними зерновими ресурсами, що закріплювалося Законом «Про передачу хліба врожаю 1918 р. у розпорядження держави» від 15 липня 1918 р. Відповідно до Закону увесь хліб врожаю 1918 р., за винятком запасу на харчування і господарські потреби, власник повинен був здати державі у встановлений термін за твердими цінами. Під поняттям «хліб», як роз’яснювалося у Законі, потрібно було розуміти жито, пшеницю, просо, гречку, сочевицю, квасолю, горох, кукурудзу, ячмінь, овес, всякого роду борошно, висівки, крупи та відходи продуктів з названого хліба, а також масляні насіння й всякі жмихи. Власник хліба був зобов’язаний на першу вимогу Державного продовольчого органу надати інформацію про кількість і місце зберігання свого хліба, склад сім’ї, кількість худоби у господарстві, а також про розміри посівної площі. У власників, які ухилялися від здавання хліба, провадилася реквізиція, при цьому ціна хліба зменшувалася на 30 %, а якщо було виявлено захований хліб – ціна зменшувалася на 50 %. До здавання хліба власник повинен був забезпечувати його належне зберігання, а у випадку його знищення чи псування – підлягав кримінальній відповідальності.

    Жорстка політика гетьмана в аграрному питанні викликала активний селянський повстанський рух, спрямований і проти поміщиків, і проти німецько-австрійських військ, і проти влади самого гетьмана. Епіцентрами таких виступів стали Звенигородський і Таращанський повіти на Київщині. В результаті у червні – липні 1918 р. розгорілось одне з найбільших виступів селян проти присутності в Україні німецьких та австро-угорських військ і їх політики в Україні – Звенигородське збройне повстання, яке досить швидко поширилось на значні терени Правобережжя й перекинулось на лівий берег Дніпра[58]. Таким чином, селянський рух набув повстанської форми і мав визвольний характер[59]. Водночас досить швидко серед селянства зростало невдоволення гетьманським правлінням. Відомий сучасний вітчизняний дослідник В. Сідак, на основі агентурних відомостей гетьманської контррозвідки і державної варти, назвав Звенигородський і Таращанський повіти Київської губернії головними центрами зародження антигетьманського повстання в листопаді–грудні 1918 р.[60]

    Підсумовуючи наведене, можна зазначити, що П. Скоропадському загалом вдалося створити достатньо життєздатний державний апарат та навести порядок у державі. Однак це було досягнуто жорсткими методами. При цьому ряд болючих питань, зокрема аграрне, залишилися невирішеними, що викликало незадоволення широких верств українського суспільства і в першу чергу селянства.


    4. Державно-правові інститути за Директорії УНР

    Опозицію гетьманській владі очолили українські соціалісти, які на таємному засіданні у ніч з 13 на 14 листопада 1918 р. утворили Директорію, як керівний орган боротьби проти гетьманського режиму. До складу Директорії увійшли В. Винниченко (голова) та С. Петлюра, Ф. Швець О. Андрієвський і А. Макаренко (члени Директорії).

    15 листопада 1918 р. було оприлюднено Відозву Директорії УНР до громадян України, в якій П. Скоропадський оголошувався «насильником і узурпатором», йому разом з міністрами «пропонувалося залишити захоплені насильством посади». Водночас усі чесні громадяни повинні, як зазначалося у Відозві, разом з Директорією «стати збройною дружною силою проти ворогів і злочинців, тоді всі соціальні й політичні здобутки революційної демократії будуть повернені»[61].

    Директорії вдалося привернути на свій бік значні військові сили, включаючи Січових стрільців і Сірожупанну дивізію та 18 листопада 1918 р. під Мотовилівкою завдати поразки військам П. Скоропадського. 14 грудня 1918 р. П. Скоропадський зрікся гетьманства і виїхав до Німеччини.

    Одним із найбільш дискусійних для лідерів Директорії стало питання про подальший напрям державного будівництва. Голова Директорії В. Винниченко був прихильником більшовицької моделі республіки рад, основаної на диктатурі пролетаріату, однак його бачення не поділяли інші члени Директорії. Головним опонентом виступав С. Петлюра, якому імпонувала парламентська форма державного правління за зразком європейських держав. Унаслідок запальних дебатів було вироблено третю, найбільш прийнятну на той час модель республіки трудових рад як влади усіх трудящих, а не лише як форми диктатури пролетаріату[62].

    Вироблений компроміс знайшов закріплення у Декларації Директорії УНР від 26 грудня 1918 р. У цьому документі констатувалося повалення гетьманського режиму, скасування усіх законів і постанов його уряду. Проголошувалося відновлення Української Народної Республіки, вся влада у ній мала належати трудовому народові, який буде її здійснювати через Конгрес трудового народу. До скликання Конгресу Директорія проголошувала себе тимчасовою верховною владою революційного часу[63]. Того ж дня було сформовано уряд ‒ Раду народних міністрів УНР. Його головою і одночасно міністром закордонних справ став В. Чехівський.

    Менш як через місяць, 23 серпня 1919 р., у Києві почав роботу Конгрес трудового народу. Ключовим залишалося питання про визначення засад подальшого державотворення. Однак в умовах другого наступу більшовицьких військ конгрес поспіхом ухвалив Закон «Про форму влади в УНР», згідно з яким до скликання наступної сесії Конгресу вся влада передавалася Директорії[64].

    2 лютого 1919 р. Директорія змушена була залишити Київ і переїхати до Вінниці. З цього часу місце перебування Директорій не раз змінювалося: Вінниця ‒ Проскурів ‒ Рівне ‒ Станіслав ‒ Кам’янець-Подільський. Друге захоплення України Червоною армією спонукало Директорію до пошуку взаєморозуміння з більшовиками і схиляло до вибору радянської моделі державотворення.

    Категорична відмова Ради Народних Комісарів РСФРР, а також наступ білогвардійських військ і встановлення військової диктатури генерала А. Денікіна на Лівобережжі зумовили зміну політичних орієнтирів Директорії. 12 серпня 1919 р. Рада народних міністрів УНР прийняла Декларацію, в якій проголошувався перехід до нового етапу державного будівництва в Україні на основі європейської моделі, було також оголошено про намір якнайшвидшого скликання парламенту на основі загального, рівного, прямого виборчого права[65].

    Упродовж свого існування Директорія здійснила спробу запровадити кожну із означених форм державотворення. Однак у підсумку все більше влада зосереджувалася у руках С. Петлюри, що фактично означало його одноособову диктатуру.

    Центральними органами державної влади в роки другої УНР була Директорія УНР і Рада Народних Міністрів. Правовий статус Директорії чітко визначено не було. Як вже зазначалося, Директорія була створена у ніч з 13 на 14 листопада як тимчасовий революційний орган для керівництва повстанням проти режиму гетьмана. У Декларації від 26 грудня 1918 р. Директорія позиціонувала себе «тимчасовою верховною владою революційного часу», підкреслюючи, що «силу і право управляти державою» Директорія отримала від першого джерела революційного права – трудящого народу і згодом передасть свої повноваження тому ж народові. Декларація не містила чіткого визначення ні компетенції Директорії, ні розподілу функції між Директорією та урядом. Тож, по суті Директорія була революційним органом з диктаторськими повноваженнями та здійснювала функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади.

    На час створення до Директорії входило 5 осіб, вони мали контролювати діяльність урядових підрозділів за таким розподілом: В. Винниченко – міністерства справ внутрішніх, закордонних, праці та державний секретаріат; С. Петлюра – міністерства військових та морських справ, а також мистецтва і народного здоров’я; П. Андрієвський – міністерства юстиції, продовольства, управління культів та державний контроль; Ф. Швець – міністерства зі справ земельних, народної освіти, фінансів, торгу і промисловості; А. Макаренко – міністерства пошти і телеграфів та шляхів[66].

    Подальший перебіг подій призвів до зміни складу Директорії. Після ухвалення Акта злуки УНР і ЗУНР 22 січня 1919 р. до складу Директорії увійшов Є. Петрушевич. З початком другої агресії радянської Росії проти УНР Директорія звернулася про допомогу до Антанти. Остання, очевидно маючи намір використати сили УНР проти більшовиків, поставила вимогу вивести зі складу Директорії В. Винниченка. Тож у лютому 1919 р. головою Директорії став С. Петлюра. У травні 1919 р. з Директорії вибув О. Андрієвський, який підтримав невдалу спробу генерала В. Оскілка усунути від керівництва С. Петлюру. Влітку 1919 р. через розбіжності у поглядах Директорію залишив Є. Петрушевич. У листопаді 1919 р. А. Макаренко та Ф. Швець виїхали з дипломатичним дорученням за кордон, передавши усю повноту влади С. Петлюрі. Відтак, з листопада 1919 р. і до листопада 1920 р. Директорію уособлював С. Петлюра, який мав фактично диктаторські повноваження. Це знайшло чітке закріплення у Законі «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці», затвердженому С. Петлюрою 12 листопада 1920 р.[67] За свої дії диктатор ні перед ким не ніс відповідальності. Сучасники тих подій вважають, що цей документ був підготовлений з єдиною метою: «утворити єдино-державіє Петлюри»[68].

    Законодавчим органом влади в УНР мав стати Конгрес трудового народу. Згідно з Декларацією від 26 грудня 1918 р. в основу формування нової влади покладався популярний на той час класовий принцип, тобто політичних прав позбавлялися експлуататорські класи, а всю повноту влади отримували трудящі: селянство, робітники і трудова інтелігенція, до якої, згідно з Декларацією, належали працівники на ниві народної освіти, лікарські помічники, службовці в народних кооперативах, конторах та установах. Сучасні дослідники називають Конгрес трудового народу передпарламентом, оскільки він скликався «не по удосконаленій формулі виборів, якої додержати зараз неможливо». За мирного ж часу на зміну йому мав прийти представницький орган (скликаний за досконалішою виборчою системою) – Установчі збори[69].

    Конгрес трудового народу проходив у Києві 23‒28 січня 1919 р. На нього прибуло близько 400 делегатів з різних регіонів України. Конгрес ратифікував Акт злуки УНР і ЗУНР, наголосивши на його історичному значенні. Другим питанням порядку денного було визначення основних засад державного будівництва. Гострі ідейні дебати тривали кілька днів, однак досягти одностайності не вдалося. Наближення більшовицьких військ змусило делегатів прийняти проміжне рішення, закріплене Законом «Про тимчасову владу в українській Народній Республіці». У ньому пафосно висловлювалося «повне довір’я і подяка Директорії за її велику роботу для визволення українського народу від пансько-гетьманської влади», з огляду на небезпечний воєнний час тимчасово, до скликання наступної сесії Трудового конгресу, «влада і оборона краю» доручалися Директорії, яка отримувала право видавати закони з подальшим їх затвердженням сесією Трудового конгресу[70]. Таким чином Конгрес надав легітимності Директорії УНР.

    Виконавча влада в УНР, відповідно до названого Закону, повинна була належати Раді Народних Міністрів, яка формувалася Директорією і відповідала перед нею. Однак чіткого розмежування повноважень між Директорією та Радою Народних Міністрів проведено не було, що призводило до поглиблення суперечностей між ними. Перший уряд УНР ‒ Раду Народних Міністрів ‒ було затверджено у складі 18 осіб 26 грудня 1918 р., його очолив В. Чехівський. За два роки існування Директорії склад уряду змінювався шість разів, його по черзі очолювали С. Остапенко, Б. Мартос, І. Мазепа, В. Прокопович. Відповідно до Закону «Про порядок внесення і затвердження законів в УНР» від 14 лютого 1919 р. урядові надавалося право законодавчої ініціативи. Законопроекти, підготовлені відповідними міністерствами, подавалися на розгляд Ради Народних Міністрів, після їх схвалення – на затвердження Директорії.

    На місцях, відповідно до Закону «Про тимчасову владу в українській Народній Республіці» від 28 січня 1919 р., мали бути створені «нові органи влади», обрані на основі всенародного голосування. Детально у Законі це положення виписано не було, зазначалося лише, що до їх скликання місцева влада повинна належати призначеним урядом УНР комісарам, які мали працювати під контролем «місцевих трудових рад». Реально ж влада на місцях належала отаманам з підпорядкованими їм збройними селянськими повстанськими загонами. Одні з них визнавали владу Директорії, інші схилялися до союзу з більшовиками, ще інші мали анархістське спрямування, окремі з них переходили з одного боку на інший<[71]. В основному ці загони, опікувались власними інтересами: повстанців здебільше турбувала оборона своїх сіл та околиць. Водночас неспроможність Директорії у стислі строки вирішити земельне питання і скоординувати дії отаманів у боротьбі з агресором, сприяла виникненню такого явища, як отаманщина[72]. З її розгортанням серед повстанства мали місце й кримінальні загони. Беззаперечними є доводи сучасних українських дослідників, що разом з іншими причинами отаманщина перешкоджала процесам творення єдиної незалежної держави[73].

    Нестабільне внутрішньополітичне життя та агресія з боку сусідніх держав зумовили особливості законотворення в УНР. Основну увагу Директорія приділяла виробленню нормативно-правових актів конституційного характеру, в яких передусім визначалася широта компетенції самої Директорії. Як приклад можна назвати Декларацію Директорії УНР від 26 грудня 1918 р., закони «Про тимчасову владу в українській Народній Республіці» від 28 січня 1919 р., «Про порядок внесення і затвердження законів в УНР» від 14 лютого 1919 р., «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР» від 14 лютого 1920 р., «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» від 12 листопада 1920 р.

    Невиправдано мало уваги приділялося розв’язанню нагальних соціально-економічних проблем. У Декларації від 26 грудня 1918 р. Директорія заявляла, що бере на себе місію порятунку держави «від дальшого господарського та промислового занепаду, розграбування та безоглядної експлуатації робітництва і всього населення». Директорія декларувала відміну усіх законів і постанов гетьмана у сфері робітничої політики, відновлення 8-годинного робочого дня, колективних договорів, права на коаліції і страйки, робітничий контроль на підприємствах. В аграрному питанні Директорія розпорядилася дрібні селянські господарства залишити у користуванні попередніх власників, решта земель мали перейти у користування безземельних і малоземельних селян без викупу. Право верховного порядкування усією землею Директорія залишала за собою.

    8 січня 1919 р. Директорія затвердила Закон «Про землю в Українській Народній Республіці»[74], відповідно до якого право приватної власності на землю скасовувалося, у дрібних господарів могли залишатися у користуванні ділянки розміром до 15 десятин. Місцевим земельним управам надавалося право передавати у користування безземельним і малоземельним селянам по 5‒6 десятин «кращої землі» із державного фонду. При цьому землі підданих іноземних держав не зараховувалися у державний фонд УНР, землі великих господарств, де вирощувалися високопродуктивні породи тварин, насіннєві станції також не підлягали поділу, а переходили в користування до селянських трудових хліборобських спілок, тобто у колективну форму власності[75].

    Однак, до втілення в життя цих намірів справа не дійшла. Окрім того, в умовах частої зміни політичної влади в Україні, селянство мало вірило в обіцянки Директорії про «спадкове користування землею», та й у названому Законі передбачалося, що «строки користування землею, наділеною з запасного земельного фонду, можуть встановлюватися сільськими громадами і товариствами на підставі правил, визначених земельними управами, згідно з цим Законом».

    Отже, Директорія намагалася розв’язати нагальні проблеми державного будівництва, не маючи при цьому єдиної чіткої концепції державотворення. Пріоритети законодавчої діяльності Директорії УНР визначалися перебігом історичних подій. Тому багато прийнятих нормативно-правових актів мали декларативний характер і містили лише загальні положення. Водночас не було вироблено механізму реалізації законів та контролю за їх виконанням. Соціально-економічні проблеми також залишалися невирішеними[76]. Серед яких, невирішеність аграрного питання стала одним із вагомих чинників, що призвели до втрати національної державності. З цього приводу варто погодитися з В. Винниченком, який з гіркотою писав: «...Не російський совітський Уряд вигнав нас з України, а наш власний народ, без якого й проти якого, ще раз кажу, російські совітські війська не могли би зайняти ні одного повіту з нашої території»[77].


    5. Західноукраїнська Народна Республіка та її право

    Активізація державотворчих процесів у Західній Україні відбувалася в умовах завершення Першої світової війни та розгортання революційних рухів в Австро-Угорщині, Росії, Німеччині. Так, 16 жовтня 1918 р. імператор Австро-Угорщини видав маніфест, яким передбачалася перебудова держави на засадах федерації. Народам, які проживали на її теренах, пропонувалося створювати власні сейми. Згідно з маніфестом 18 жовтня 1918 р. у Львові на зборах українських послів австрійського парламенту, депутатів галицького й буковинського сеймів, лідерів політичних партій, студентства та церковних ієрархів було утворено Українську Національну Раду (УНРаду), її головою (президентом) став Є. Петрушевич. Наступного дня Рада проголосила об’єднання українських етнічних територій Галичини, Буковини і Закарпаття в єдину українську державу у складі Австрії. Водночас на землі Східної Галичини претендували поляки, які так само прагнули до відродження своєї держави. Ця обставина спонукала українців до активних дій: у ніч на 1 листопада 1918 р. частини Січових стрільців на чолі з сотником Д. Вітовським зайняли ключові урядові установи у Львові. Того ж дня була оприлюднена Відозва Української Національної Ради до українського народу, у якій оголошувалося про створення Української Держави і перехід усієї влади до Української Національної Ради, містився заклик до українського народу віддати всі свої сили на зміцнення Української держави, а коли цього буде досягнуто, тоді відбудуться вибори до Установчих зборів, які й вирішать подальшу долю Української Держави[78].

    Сучасні українські вчені вважають, що назву «Українська Держава» було вибрано не випадково: «у такий спосіб українці ототожнювали себе як єдиний організм з усім українством зі столицею у Києві з перспективою, в разі зміцнення Української Держави, об’єднання з нею»[79]. УНРада направила делегацію до гетьмана П. Скоропадського з проханням про допомогу у боротьбі проти поляків і для обговорення питання про об’єднання українських земель. Уряд гетьмана виділив на допомогу західним українцям 6 млн карбованців,, кілька вагонів одягу, взуття, зброї, цукру, 10 млн австрійських крон. Окрім того, нелегально у розпорядження Української Галицької армії (УГА) було надано летунську сотню та запропоновано корпусу січових стрільців з бронеавтомобілями і важкою артилерією також приєднатися до УГА. Однак з огляду на зміну ситуації як у середині країни, так і на зовнішньополітичній арені гетьман не зміг, а можливо і не встиг, проголосити об’єднання українських земель. Очевидно у цей час лідери Української Національної Ради дізналися про підготовку повстання проти гетьмана і про плани відновлення Української Народної Республіки. За таких обставин було прийнято рішення дати державі іншу назву – Західноукраїнська Народна Республіка[80]. 9 листопада 1918 р. на засіданні УНРади було сформовано тимчасовий уряд – Державний секретаріат, який очолив К. Левицький, а вже 13 листопада 1918 р. затверджено Тимчасовий Основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії.

    Центральними органами державної влади в Західноукраїнській Народній Республіці (ЗУНР) були Українська Національна Рада та Державний секретаріат. УНРада була створена 18 жовтня 1918 р. у Львові як Конституанта (Конституційні збори) українського народу Австро-Угорщини. Її метою було здійснення права на самовизначення українських земель відповідно до імператорського маніфесту від 16 жовтня 1918 р. УНРада, так само як і Українська Центральна Рада, позиціонувала себе як тимчасовий законодавчий орган влади, який діятиме до скликання Установчих зборів (Сейму). Склад УНРади не був сталим, на момент створення вона мала 52 члени, після додаткових виборів від громадських організацій повітів і великих міст, які відбулися наприкінці листопада 1918 р., чисельність делегатів зросла до 82 осіб, а станом на травень 1919 р. до УНРади входило 195 членів[81]. У своїх нормативно-правових актах УНРада називала себе «українським парламентом». Президентом (головою) УНРади було обрано Є. Петрушевича.

    Постійно діючими органами були Президія УНРади та Виділ УНРади. Президія УНРади здійснювала організаційну роботу щодо скликання і ведення засідань. До її складу входили президент УНРади, його четверо заступників та двоє секретарів. До складу Виділу УНРади входило 10 членів на чолі з президентом. До компетенції Виділу належало: призначати і звільняти членів уряду та керівників вищих цивільних і військових установ; затверджувати й оприлюднювати закони; здійснювати помилування; представляти державу на зовнішньополітичній арені.

    Сучасні дослідники вважають, що Виділ УНРади фактично виконував функції глави держави. Різночитання законодавчих документів УНРади призвело до хибного тлумачення деякими дослідниками посади «Президента Української Національної Ради», яку обіймав Є. Петрушевич, як посади глави держави. Закони УНРади Є. Петрушевич підписував лише як «Президент УНРади», а не «президент Виділу, чи президент держави (тобто президент ЗУНР – авт.)»[82]. Таким чином, Є. Петрушевич, як Президент УНРади, фактично виконував обов’язки глави парламенту (спікера).

    У червні 1919 р., коли польські війська, посилені армією Й. Галлера, зайняли майже всю Галичину, Виділ УНРади та Державний Секретаріат наділили Є. Петрушевича повноваженнями Диктатора ЗУНР. Відтак вища державна влада в ЗУНР концентрувалася в одних руках, що означало перехід від демократичної форми державного режиму до авторитарної. Однак період диктаторства Є. Петрушевича в ЗУНР не був тривалим. Після знаменитої Чортківської офензиви війська УГА змушені були залишити Східну Галичину. У листопаді 1919 р. Є. Петрушевич зі своїм оточенням виїхав до Відня, де продовжив боротись за відновлення незалежності ЗУНР, але уже дипломатичними засобами. 15 березня 1923 р. Диктатор та його уряд проголосили протест проти рішення Ради послів держав Антанти від 14 березня 1923 р. про входження Східної Галичини до складу Польщі, а відтак ‒ і про саморозпуск[83].

    Вищим органом виконавчої влади був Державний секретаріат, створений 9 листопада 1918 р., його очолив К. Левицький. У першому складі уряду було 14 секретарств: внутрішніх справ (Л. Цегельський); зовнішніх справ (В. Панейко); фінансів (К. Левицький); військових справ (Д. Вітовський); юстиції (С. Голубович); торгівлі і промислу (Я. Литвинович); земельних справ (С. Баран); шляхів (І. Мирон); пошти й телеграфу (О. Пісецький); опіки і суспільної опіки (А. Чернецький); суспільного здоров’я (І. Куровець); освіти (тимчасово – О. Барвінський); публічних робіт (І. Макух); віросповідання (О. Барвінський). Прирівняним до секретарства був Харчовий відділ (очолював С. Федак). Згодом утворено ще три національних секретарства: польське, єврейське і німецьке. Пізніше за рахунок об’єднання секретарств їх кількість була скорочена до десяти.

    Українська Національна Рада і Державний Секретаріат називали себе тимчасовими органами. Уже в Тимчасовому основному законі від 13 листопада 1918 р. зазначалося, що вони виконуватимуть свої повноваження до скликання Установчих зборів ЗУНР. Однак, в умовах воєнного часу, вибори до парламенту відкладалися. До цього питання УНРада повернулася лише через кілька місяців: 31 березня 1919 р. ухвалено Закон про скликання Сейму ЗУНР, а 13 квітня 1919 р. – Закон про вибори до Сейму.

    Реформування місцевих органів управління почалося уже в листопаді 1918 р. Відповідно до розпорядження УНРади від 1 листопада 1918 р. підлягали ліквідації усі місцеві органи управління, сформовані за імперських часів, при цьому зберігався існуючий адміністративно-територіальний поділ. Упродовж місяця передбачалося проведення виборів до нових місцевих органів влади і управління. Згідно із Законом «Про тимчасову адміністрацію областей Західно-Української Народної Республіки» від 16 листопада 1918 р. у повіті вища адміністративна влада належала державному повітовому комісару, якого призначав державний секретар внутрішніх справ. У містах і селах – міським і громадським комісарам, яких обирало населення і затверджував повітовий комісар. При міських і громадських комісарах діяли виборні дорадчі органи – прибічні ради, при повітових – повітові національні ради. Передбачалося збереження старих кадрів службовців, особливо у суспільно важливих службах (комунальній, зв’язку, залізниць), якщо вони складуть письмову присягу чесно служити ЗУНР.

    У законодавчій діяльності Українська Національна Рада, так само як і Директорія, основну увагу приділяла питанням державного будівництва. Серед основних конституційних актів потрібно назвати такі:

    Таким чином, у конституційних актах ЗУНР (ЗО УНР), прийнятих з жовтня 1918 р. і до червня 1919 р., знайшло відображення прагнення лідерів західних українців будувати державу на засадах демократизму та колегіальності.

    Поразки Української Галицької Армії у боях з польськими й румунськими військами та критичне становище ЗУНР зумовили появу авторитарних тенденцій, про що засвідчує спільний Акт Президії Виділу Української Національної Ради ЗО УНР і Державного Секретаріату від 9 червня 1919 р. Згідно з цим документом уся військова і цивільна державна влада передавалася «уповновласненому Диктаторові» Є. Петрушевичу. Того ж дня було оприлюднено звернення Диктатора до українського війська із закликом докласти усіх сил для визволення свого краю від польських військ. «Моя воля, ‒ проголошував уповновласнений Диктатор, ‒ є тепер найвищим наказом для всякого, хто живе у нашій державі… За непослух і невиконання жовнірського (військового) обов’язку, дезертирство і т. д. буде вимірено кожному суворе покарання, аж до смертної кари включно, бо краще щоб загинуло кілька злочинців, ніж мала би гинути Вітчизна»[84].

    Надзвичайно актуальним у Східній Галичині, як власне й у Наддніпрянщині, було земельне питання. Прийшовши до влади, УНРада обіцяла проведення справедливої аграрної реформи. Для розробки її проекту при Державному Секретаріаті було створено спеціальну комісію, до якої ввійшли фахівці з сільського господарства, юристи, деякі члени УНРади. Комісією було розроблено декілька проектів земельних законів, які детально й досить тривалий час обговорювалися на засіданнях УНРади[85].

    Зрештою, 14 квітня 1919 р. було прийнято Закон «Про земельну реформу». У Законі передбачено такі положення: 1) збереження принципу приватної власності; 2) конфіскацію земель поміщиків, церков, монастирів, а також набутих із метою спекуляції, та тих, що не обробляли власники своїми силами, й вони перевищували необхідний для однієї сім’ї розмір; 3) націоналізовані землі переходили до державного земельного фонду, з нього і мали наділятися земельними ділянками безземельні та малоземельні селяни; у першу чергу землею мали бути наділені жовніри (солдати), вдови та сироти; 4) не мали права на отримання землі засуджені за дезертирство з лав української армії, за злочини проти Української республіки, проти її збройних сил, а також громадяни інших держав; 5) особам, які втратили землю внаслідок націоналізації, передбачалося відшкодування збитків. Без компенсації відбирали землі: а) у власників, які воювали проти Української держави; б) ті, які становили державну власність Австро-Угорщини; в) набуті спекуляцією в роки війни. У власність сільських громад переходили пасовища та водойми, за винятком суднохідних і лісосплавних річок. Ліси, надра та названі річки ставали власністю держави.

    У Законі окремо передбачалося, що наділення землею не може бути розпочато до закінчення війни та до повернення жовнірів і полонених додому. До того часу землею мали управляти обласні, повітові та громадські земельні комісії. Водночас у Законі містилося попередження для селян, що за самовільне захоплення земель, нищення лісів, будинків, інвентарю тощо місцевій адміністрації надавалося право арештовувати винуватих на строк до шести місяців і додатково штрафувати на суму до 10 тис. крон.

    Закон було оприлюднено лише 8 травня 1919 р.[86], тож очевидно, що керманичі ЗУНР (ЗО УНР) зволікали із його реалізацією. Окрім того, невирішеними залишалися деякі важливі питання, зокрема, про розмір компенсації за націоналізовану землю, а також про те, на яких умовах ‒ за плату, чи без неї ‒ буде проводитися наділення людей землею. Ці та решта аграрних питань відкладалися на розгляд майбутнього Сейму. В цілому Закон «Про земельну реформу» не відповідав очікуванням селян та й практичному його втіленню перешкодила польська окупація.

    21 листопада 1918 р. прийнято Закон «Про тимчасову організацію судів і судової влади». Судді, які скомпрометували себе антинародною антиукраїнською діяльністю і переконаннями, були звільнені, усі інші судді й допоміжний персонал судових установ присягали на вірність українському народові й державі і залишались працювати.

    З реформуванням судової системи територія ЗУНР була поділена на 12 судових округів і 130 судових повітів. В умовах воєнного часу тимчасово припинено діяльність суду присяжних. У судочинстві запроваджувались демократичні принципи (гласність, змагальність, право звинуваченого на захист та ін.). Здійснено перехід судочинства на українську мову. Законом «Про скорочення підготовки судової служби» скорочено строк стажування суддів з трьох до двох років, оскільки кадрів суддів-українців бракувало.

    Продовженням судової реформи стала спеціалізація першої судової ланки та створення судових установ другої і третьої інстанцій. Окружні й повітові суди мали розглядати цивільні справи. А для розгляду кримінальних справ Законом УНРади від 11 лютого 1919 р. у повітах утворювались трибунали, які мали діяти у складі одного або трьох суддів, призначених Секретарством юстиції. Згідно з Законом від 15 лютого 1919 р. другою судовою інстанцією мав стати Вищий суд і третьою (останньою) – Найвищий державний суд. До їх обрання зазначені функції покладалися на створені у березні 1919 р. при Станіславському окружному суді «Окремий судовий Сенат другої інстанції» і «Окремий судовий Сенат третьої інстанції».

    Також діяла адвокатура, були створені «Державна прокураторія» на чолі з Генеральним прокурором, нотаріат, військова юстиція.

    Під час виборів місцевих органів влади і управління населення обирало так звану «народну міліцію», що діяла на громадських засадах. Поряд з цим, за рішенням УНРади, в листопаді 1918 р. розпочалося створення корпусу української державної жандармерії. Його очолила Команда української жандармерії на чолі з Головним комендантом. На місцях створювалися окружні, повітові, міські й сільські команди жандармерії, які очолювали відповідні коменданти. Комплектувалась жандармерія добровольцями з числа військовозобов’язаних, а також кадрами «старих» професійно підготовлених жандармів, які не брали участі в антинародній діяльності. Навесні 1919 р. у ЗУНР налічувалось близько однієї тисячі жандармів, чотирьох тисяч стажистів, трьох тисяч народних міліціонерів[87]. Видатки на організацію та утримання жандармерії покладалися на державу. Вони мали бути враховані у бюджеті Державного секретаріату внутрішніх справ[88].

    Отже, у досить короткий строк в ЗУНР були створені дієві органи центральної влади і місцевого управління, судові й правоохоронні органи, власні збройні сили, які в умовах зовнішньої агресії тривалий час протистояли набагато переважаючим силам ворога. Важливу роль в організації державно-політичного життя країни відігравала законодавча діяльність УНРади і уряду ЗУНР. Досить активною була зовнішня політика ЗУНР. Держава мала контакти з Австрією, Чехословаччиною та іншими країнами, її делегація брала участь у Паризький мирній конференції, де намагалась відстояти інтереси свого народу Однак офіційного визнання ЗУНР не домоглася, що значною мірою вплинуло на її поразку у боротьбі із зовнішнім ворогом.

    У контексті викладеного вище доцільним є висвітлення політико-правового об’єднання Західноукраїнської Народної Республіки з Українською Народною Республікою в одну Українську державу та завершення боротьби за її існування.

    В умовах наступу польських військ із заходу та більшовицьких військ зі сходу уряди ЗУНР і УНР, усвідомлюючи потребу взаємної допомоги для захисту від зовнішньої агресії, дійшли порозуміння щодо об’єднання двох українських держав. Після докладного обговорення цього питання представники урядів УНР і ЗУНР у пасажирському вагоні на станції Фастів 1 грудня 1918 р. підписали Передвступний договір, у якому говорилося: «Західно-Українська Народна Республіка заявляє цим непохитний намір злитися в найкоротшім часі в одну велику державу з Українською Народною Республікою»[89]. Від імені Директорії цей договір підписали В. Винниченко, С. Петлюра, О. Андрієвський та Ф. Швець, а від імені уряду ЗУНР – Л. Цегельський і Д. Левицький. Сторони зобов’язалися найближчим часом довершити злуку УНР і ЗУНР «в одну державну одиницю».

    22 січня 1919 р. на Софійській площі в Києві відбулося офіційне урочисте проголошення Акта Злуки[90]. Міністр закордонних справ ЗУНР Л. Цегельський оголосив грамоту – ухвалу УНРади про з’єднання ЗУНР і УНР в одну суверенну Народну Республіку. У відповідь Ф. Швець зачитав Універсал Директорії УНР, в якому, зокрема, зазначалося: «... Віднині воєдино зливаються століттями відірвані одна від одної частини єдиної України, Західноукраїнська Народна Республіка (Галичина, Буковина й Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна. Здійснилися віковічні мрії, якими жили і за які вмирали кращі сини України. Віднині є єдина незалежна Українська Народна Республіка...»[91].

    23 січня у Києві почав роботу Конгрес трудового народу України, який одноголосно ратифікував Універсал. Директорії УНР надавалося право верховної влади. До складу Директорії було введено голову УНРади Є Петрушевича. Після об’єднання ЗУНР стала Західною областю УНР (ЗО УНР), якій надавалася територіальна автономія, збройні сили двох держав об’єднувалися, гербом соборної держави ставав тризуб. Декларацію про злуку мали затвердити Установчі збори, які передбачалось скликати на території всієї України, а до того часу в ЗО УНР залишалися її власні законодавчі і адміністративно-виконавчі органи – УНРада й Державний Секретаріат. УНР та її Західна область узгодили військове командування на фронтах, ввели спільну валюту, створили окреме міністерство для справ ЗО УНР, а також обрали спільну делегацію на Паризьку мирну конференцію.

    Проте до справжнього об’єднання справа не дійшла. Через об’єктивні обставини поглибилися незгоди між урядами УНР і ЗУНР: для першого головною небезпекою були денікінці та більшовики, для другого – поляки. Окрім того, існували й ідеологічні розбіжності. До складу Директорії входили переважно представники лівих (соціалістичних) партій, за що галичани вважали їх «напівбільшовиками». До УНРади входили переважно ліберали, які мали досвід парламентської діяльності і відзначалися консервативністю. Через декілька днів після проголошення злуки Директорія змушена була покинути Київ під ударами Червоної армії. ЗО УНР зосередилась на війні з Польщею. Акт фактично перестав бути чинним. Координація в діях мала місце лише у військовій сфері, та й то в обмеженому обсязі, оскільки обидві армії мали своє власне командування (об’єднання армій не відбулося навіть тоді, коли територію Західної України було повністю втрачено). Під дією безлічі негативних факторів, а також у зв’язку з переговорами С. Петлюри з Польщею, які галичани розцінювали як зраду, 4 грудня 1919 р. Є. Петрушевич в одноособовому порядку денонсував Акт Злуки[92].

    Однак сам факт проголошення Акта Злуки є знаковою подією вітчизняної історії. Він засвідчив перед світом перспективний напрям розвитку української нації, невідворотність відродження на геополітичному просторі Європи Української держави[93].

    Перехід УГА на бік Денікіна у листопаді 1919 р. значно ослабив військові сили УНР. Водночас почався третій наступ більшовицьких військ на територію України. За таких обставин розпочалися переговори між Директорією та урядом Польщі. Петлюра сподівався за підтримки Польщі, армія якої на той час була найбільшою у Європі, дати відсіч більшовицькій агресії та здобути визнання Антанти. Польщі, яка прагнула до відновлення кордонів Речі Посполитої станом на 1772 р., також потрібен був союзник, адже збройний конфлікт з радянською Росією ставав неминучим.

    21‒24 квітня 1920 р. у Варшаві було підписано політичну, торговельно-економічну та військову конвенції, які у сукупності називають Варшавським договором, чи договором Пілсудського ‒ Петлюри. Він містив такі основні положення: польська держава визнавала право УНР на незалежне існування; Директорія і головний отаман С. Петлюра визначалися найвищою владою в Україні; кордон між Польщею та УНР встановлювався по лінії річок Збруч і Горинь, західний берег яких уже був зайнятий польськими військами. Таким чином, Польща одержувала території Східної Галичини, Західної Волині, частину Полісся, Холмщину, Підляшшя, Лемківщину, Посяння, що складало 162 тис. км2 української території, де проживало 11 млн населення. Водночас Польща відмовлялася від претензій щодо розширення своєї території до кордонів Речі Посполитої 1772 p., тобто до початку її поділів сусідніми країнами; Польща зобов’язувалася не укладати міжнародних угод, спрямованих проти УНР, а УНР – проти Польщі; гарантувалися національно-культурні права українського населення в Польщі, а польського – в Україні; збройні сили С. Петлюри підпорядковувалися польському командуванню; УНР давала згоду на підпорядкування залізниць польському управлінню, а також на спільну валюту; утримання польських військ на території України покладалося на український уряд, а озброєння Армії УНР – на польський.

    Будучи таємною, угода не підлягала ратифікації (затвердженню верховним законодавчим органом). Хоча Польща і відмовлялася від претензій щодо розширення своєї території до кордонів Речі Посполитої 1772 р., проте ця відмова мала швидше символічне значення[94]. Право націй на самовизначення Польща використала сповна, разом із цим вона усіляко заперечувала чи обмежувала таке право для УНР[95].

    25 травня 1920 р. об’єднані польсько-українські війська перейшли у наступ і вже 6 травня 1920 р. вступили до Києва. Однак сподівання С. Петлюри на масову підтримку з боку українського населення у боротьбі з більшовиками не виправдалися. Великою мірою це зумовлювалося реквізиціями та погромами, до яких вдавалися поляки.

    Достатньо швидко радянська Росія передислокувала на польський фронт значні військові сили, і вже 12 червня 1920 р. польсько-українські війська було витіснено з Києва. Почався наступ Червоної армії на Польщу. Щоб не допустити поширення «пролетарської революції» на всю Європу, Антанта вдалася до дипломатичного тиску на Москву. Окрім того, далася взнаки виснаженість радянських військ, захопити Варшаву їм не вдалося.

    Названі обставини змусили Польщу та радянську Росію укласти перемир’я, яке було скріплено 18 березня 1921 р. Ризьким мирним договором. . Його підписали представники РСФРР і УСРР, з одного боку, та Польщі, з другого. Договір складався з 26 статей і включав ряд додаткових протоколів та умов. Він містив такі основні положення: Польща визнала Українську Соціалістичну Радянську Республіку; радянська Росія і Польща відновлювали поділ українських земель: Холмщина, Підляшшя, Західна Волинь та Західне Полісся дісталися Польщі, Східна Волинь – радянській Україні (доля Галичини була вирішена лише 1923 р., коли Рада послів держав Антанти у Парижі ухвалила включити Східну Галичину до Польщі з умовою надання їй автономних прав – авт.); РСФРР і УСРР забезпечували за поляками на своїй території повну релігійну і культурну свободу, а Польща гарантувала ті самі права росіянам, українцям і білорусам; РСФРР і УСРР зобов’язувалися повернути Польщі різні воєнні трофеї і культурні та мистецькі скарби, бібліотеки й архіви, загарбані чи вивезені царським урядом з 1772 р. і до 1918 р., ці вимоги не поширювалися на цінності української духовної культури та ті, що потрапили на територію Росії чи України добровільним шляхом чи успадкуванням, або були вивезені в Україну їх законними власниками; РСФРР і УСРР зобов’язувалися виплатити Польщі 30 млн золотих карбованців як винагороду за «активну участь» польських земель у господарському житті колишньої Російської імперії; окремо було обумовлено заборону перебувати на території Польщі антибільшовицьким організаціям[96].

    Пізніше керівник польської делегації в Ризі Ян Домбровський в своїх спогадах писав, що радянська делегація зайняла в Ризі у справі України жорстку непоступливу позицію. Керівник радянської делегації Адольф Йоффе шантажував польську сторону продовженням війни у випадку, якщо поляки будуть відстоювати інтереси УНР. П’ята стаття договору зобов’язувала обидві сторони не підтримувати організації, які воюють з другою Договірною стороною, що забороняло перебування на території Польщі всіх антибільшовицьких організацій, включно з урядом УНР. По суті, ця стаття робила неможливим подальше існування УНР, боротьба за яку тривала чотири роки[97]. Директорія і всі організації УНР втратили право легального існування в Польщі. Вони продовжували свою діяльність нелегально.

    Водночас організований з теренів Польщі похід Армії УНР у листопаді 1921 р. в Україну (Другий Зимовий похід), що мав за мету скоординувати повстанські дії, підняти загальноукраїнське збройне повстання та повалити радянський режим в Україні, розпочався за складних й несприятливих обставин і закінчився трагічно[98].

    Ризький мир був дійсний до 17 вересня 1939 р., коли його односторонньо анулював радянський уряд у зв’язку зі вступом Червоної армії на територію Західної України і Західної Білорусії.

    Отже, боротьба за національну державність, що тривала в Україні в 1917 – 1921 рр. закінчилася невдачею. Поразку сучасні дослідники пояснюють багатьма факторами, як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Серед основних доцільно назвати такі: 1) відсутність національної ідеї, яка змогла б консолідувати українське суспільство; 2) брак професійних політиків (за винятком ЗУНР), які мали б досвід державотворчої діяльності, розуміли її завдання та пріоритети; 3) відсутність єдності серед лідерів національного руху, які не змогли знайти порозуміння в ім’я загальнонаціональних інтересів. Значна частина політиків боролися, передусім, за особисту владу, а не за українську державу, і у справі захисту своєї державності прагнули спиратися на підтримку іноземних держав та їх військову силу. Однак ці держави, і це закономірно, переслідували власні інтереси, нерідко протилежні інтересам народу України; 4) слабкість української армії; 5) недостатня соціальна підтримка української влади. Більшість нації складало селянство, у свідомості якого домінували приватновласницькі інтереси, а не політичні. А розв’язати земельне питання жоден український уряд не спромігся; 6) несприятлива міжнародна ситуація: держави Антанти не бажали бачити Україну суверенною державою на політичній карті Європи. Боротьбу проти українського визвольного руху вели набагато сильніші зовнішні вороги: у Наддніпрянській Україні – радянська Росія, білогвардійці, війська Антанти; в Західній Україні – Польща, яку підтримувала Антанта.

    Оцінюючи результати боротьби за українську національну державу, все ж потрібно пам’ятати її історичне значення: було відроджено традицію української державності; започатковано процес формування українців як політичної нації; зросла національна свідомість народних мас; відновлено ідею соборності українського народу.

    Аналізуючи уроки боротьби українського народу за державну незалежність 1917 – 1921 рр., потрібно констатувати, що одного факту проголошення самостійності недостатньо. Як і в Українську революцію 1917 – 1921 рр., так і тепер у справі побудови своєї держави є необхідним спиратися передусім на власний народ, а не на іноземну допомогу. Водночас надзвичайно важливим є оперативне розв’язання нагальних соціально-економічних проблем, неухильне виконання органами влади взятих на себе зобов’язань щодо підвищення добробуту народу, створення власної регулярної дієздатної армії для захисту національної держави, розбудова загальноукраїнських і місцевих владних структур, чітке бачення лідерами країни програмних завдань у розбудові держави, забезпечення єдності дій керівників держави, суспільства загалом, активна ідеологічна робота серед населення, пріоритетом якої є загальнолюдські та національні цінності.