ТЕМА 7. КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

1. Конституційні засади організації державної влади.

3. Державний апарат України. Поняття та ознаки органу державної влади України.

4. Конституційна система органів державної влади України.

5. Принципи організації і діяльності державних органів України.

1. Конституційні засади організації державної влади.

Практично всі конституції проголошують в якості своєї мети створення демократичних, правових, соціальних і світських держав. Демократичні основи державності розкриваються в конституційних інститутах прямої і представницької демократії, при цьому незмінно підкреслюється належність суверенітету і верховної влади народу. Так, у ст. 56 Конституції Естонії зазначається: «Верховну державну владу народ здійснює через громадян, які мають право голосу». У переважній більшості випадків конституції встановлюють приписи про те, що влада походить від народу (ст. 20 Основного закону ФРН); належить народові (ст. 111 Конституції Португалії; ст. 1 Конституції Бразилії) [ ; ].

Конституція України стосовно влади містить дві ключові норми: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (частина перша статті 5) [ , с. 84]. Дані положення отримують свій розвиток у інших розділах та статтях Основного закону, а також у поточному законавстві. У своїй сукупності вони утворюють інститут державної влади, який посідає провідне місце у галузі конституційного права будь-якої держави.

Безпосереднього визначення поняття «державна влада» чинна Конституція не містить. Водночас положення Конституції України щодо державної влади в цілому та окремих її видів відображають певні риси цього явища і дають змогу узагальнено визначити це поняття. Виходячи з положень Конституції України (ст. 6, 19, 38, 75, 92, 102, 113, 124, 147 та ін.), що державна влада за своїм характером є насамперед політичною владою, поділяється на певні види, здійснюється державою, її органами та посадовими особами у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, тобто має структурно-функціональний характер [ ].

Влада – це суспільне відношення, що характеризується здатністю та можливістю одних людей або владних груп досягати здійснення своєї волі іншими людьми або групами (підвладними).

Різновидом влади є політична влада, під якою розуміють владу певної групи людей (еліти) над усім суспільством, що характеризується використанням у випадку необхідності примусових заходів. Вона здійснюється через низку політичних інститутів, правовий статус яких тією або іншою мірою регулюється нормами конституційного права. Такими інститутами є: держава; система місцевого та іншого (найчастіше - соціально-професійного) самоврядування; політичні партії (як правлячі, так і опозиційні); інші об’єднання громадян; засоби масової інформації; іноді – релігійні структури.

У сучасній правовій літературі співвідношення політичної влади та державної влади має дискусійний характер. Більшість учених стверджують, що політична та державна влада є самостійними юридичними категоріями, які мають соціальний характер і взаємопов’язані між собою. Вказаний зв’язок зумовлений спільною природою та змістом, що визначений сутністю відповідної влади.

Серед спільних рис політичної та державної влади можна виокремити ті ознаки, які найбільш відображають їхню природу і сутність, а також збігаються в змісті:

мають соціальний характер і реалізуються у відносинах між членами суспільства;
походять від певних суб’єктів, що є носіями відповідного виду влади;
здійснюються спеціальним апаратом та за допомогою системи спеціальних засобів (право, авторитет, переконання, традиції, примус тощо);
засновуються на певних правилах, які закріплені за допомогою соціальних норм (політичних, правових);
мають публічний характер, що визначає їхній відкритий характер впливу на певну частину або на все суспільство шляхом поширення волевиявлення владарюючих суб’єктів;
спрямовані на регулювання поведінки суб’єктів соціальних відносин.

Відмінними рисами політичної та державної влади є:

державна влада має класовий характер, що відображає волевиявлення владарюючого прошарку суспільства; політична влада має суспільний характер і не обмежується інтересами одного класу;
державна влада здійснюється від імені всього народу держави, а політична – від імені частини суспільства, яка підтримує відповідні політичні ідеї;
державна влада здійснюється уповноваженими суб’єктами – органами держави, а політична – політичними суб’єктами або всім колективом, що є прихильниками політичних ідей;
державна влада здійснюється за допомогою переконання або примусу, а політична влада застосовує непримусові засоби здійснення;
державна влада надає можливість приймати загальнообов’язкові рішення шляхом формування системи законодавства, політична влада встановлює правила поведінки, що мають соціальний характер і забезпечуються засобами авторитету влади та переконання [ , с. 62].

Державна влада – це вид публічної політичної влади, що здійснюється державою та її органами, здатність держави підпорядковувати своїй волі поведінку людей та діяльність об’єднань, що знаходяться на її території.

Особливу цінність для поняття політичної влади взагалі і державної зокрема має опосередковане визначення безпосереднього народовладдя (безпосередньої демократії), тобто влади народу, що здійснюється ним безпосередньо (ст. 69 Конституції України). Уній зазначається, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовладдя. Тобто за своєю суттю влада народу є безпосереднім волевиявленням народу (народне волевиявлення). Відповідно, політична влада в цілому уособлює суспільно-політичне волевиявлення. Вона є, звичайно, волевиявленням певних суб’єктів влади, зокрема суб’єктів політичної системи суспільства, передбачених Конституцією і законами України.

Отже, державна влада, за своєю суттю, є волевиявленням держави, її органів та посадових осіб, передбаченим Конституцією і законами України.

Поряд із видами влади розрізняють системи влади, зокрема горизонтальну систему державної влади, що грунтується на поділі її на законодавчу, виконавчу і судову, і вертикальну (ієрархічну), що грунтується на підпорядкуванні одна одній.

Ст.6 Конституції України проголошує: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» [ ]. Такий розподіл влади є структуроутворюючим і функціональним принципом раціональної організації і контролю. Розмежування влади направлене на те, щоб утримати державну владу від можливих зловживань. Розподіл влад виражається в розподілі компетенцій, у взаємному контролі, в системі взаємних стримань і противаг, збалансованості, тобто рівновага досягається через процеси налагодження і взаємопогодження [ , с. 42].

Принцип розподілу влад – це модель побудови державного апарату, у відповідності з якою влада в державі повинна бути розподілена між законодавчими, виконавчими та судовими органами.

На сучасному етапі вчені неоднозначно ставляться до принципу поділу влади та до системи стримувань і противаг (про яку йтиметься нижче). Так, існують два різних підходи до розв’язання цієї проблеми:

організаційно-правовий, що обґрунтовує необхідність та історичну перспективу поділу влади;
соціологічний – стверджує, що вся влада має належати народу.

Зважаючи на існування наведених поглядів, сьогодні найбільшого розповсюдження дістав підхід, за якого наявні одночасно і влада народу, і поділ влади.На єдності та неподільності влади, а також на умовності терміна «поділ влади» наголошують і багато українських вчених, зокрема М. Цвік, О. Фрицький, Ю. Шемшученко. Іноді таку модель організації державної влади називають «інтеграційною системою поділу влади», коли поряд з настановою про розмежування повноважень визначаються такі принципи, як співпраця різних гілок влади та їх взаємний контроль.

2. Державний механізм України.

Кожна держава для повноцінного здійснення своїх завдань і реалізації функцій повинна створювати різноманітні державні організації, які у юридичній науці називають механізмом держави.

У науковій літературі висловлюються різні підходи щодо розуміння поняття «механізм держави». Так, В.В. Копейчиков поняття механізму держави розглядав як сукупність всіх державних організацій [ , с. 32]. Нерсесянц В.С. вважав, що механізм сучасної держави – у його людському вимірі та раціональному розуміння – це інституціоналізовані (організовані) групи (об’єднання) громадян, які в певному правовому порядку наділяються державно-владиними повноваженями з метою забезпечення соціального компромісу та згоди [ , с. 19]. На переконання В.Ф. Погорілка «механізм держави – це система органів і організацій та інших інститутів держави, які складають її організаційну основу: організаційно-політичну, організаційно-економічну та ін.» [ , с. 153].

Ряд науковців пропонують тлумачити механізм держави під кутом зору інституційного підходу. В інституційному розумінні механізм держави є атрибутом держави, що відбиває інституціональний аспект державності, зміст якого складає система державних організацій, а саме державних органів, державних підприємств та установ, які покликані забезпечити реалізацію завдань і функцій держави [5, с. 41].

Враховуючи вищенаведені позиції науковців, можна сказати, що механізм держави Україна – це система всіх державних організацій, які здійснюють її завдання і реалізують функції.

З цієї точки зору соціальне призначення держави здійснюється її механізмом, який складається з органів держави, державних підприємств і державних установ, які є різновидом державних організацій. Частина державних організацій (саме органи держави) наділяється владними повноваженнями, за допомогою яких здійснюється управління в суспільстві з метою реалізації завдань і функцій держави. Ця частина відображається окремим спеціальним поняттям, яким є поняття апарату держави.

Державні підприємства і установи України – це організації, що під керівництвом державних органів (апарату держави України) практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності, безпосередньо пов’язаної із створенням матеріальних цінностей (державні підприємства), чи діяльності, пов’язаної зі створенням нематеріальних цінностей (державні установи).

Слід мати на увазі, що державні підприємства і установи України не можуть вважатися державними органами, адже вони не є носіями державної влади. Вони відрізняються від державних органів тільки їм властивою організаційною структурою, характером повноважень. До того ж адміністрація підприємств і установ здійснює управлінські функції виключно в сфері своєї діяльності, у рамках даного підприємства чи установи.

Державні підприємства і установи України як різновид державних організацій не можна ототожнювати з органами держави, в той же час їх не можна й протиставляти, тому що державний апарат в процесі здійснення державного керівництва, забезпечує практичну реалізацію функцій держави саме завдяки діяльності підприємств і установ, якими він керує.

Конституційно-правове регулювання державного механізму в демократичних країнах засновується на принципах:

1) принцип народного суверенітету, який виходить із того, що джерелом усієї влади є народ (частини 2, 3, 4 ст. 5 Конституції України);

2) принцип представницької демократії, який означає, що правління у державі здійснюється через виборні державні органи, які, у свою чергу, можуть формувати інші державні органи (друге речення ч. 2 ст. 5 Конституції України). Наприклад, Президент України, який обирається громадянами України, що мають право голосу, призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади (п. 11 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

3) принцип поділу державної влади на три гілки: законодавчу, виконавчу, судову, який означає, що кожна з гілок влади має певну самостійність і врівноважується іншими гілками (ч. 1 ст. б Конституції України). Однак у багатьох країнах існують органи та посадові особи, яких не можна віднести до жодної з традиційних гілок влади. Наприклад, в Україні це Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія тощо.

Одним із елементів реалізації принципу поділу влади у демократичній державі є система стримувань і противаг, головне призначення і завдання якої – забезпечення політичної стабільності та безперервності функціонування державної влади; узгодження дій всіх гілок влади, недопущення кризи діяльності державного механізму.

Отже, під системою стримувань та противаг розуміють сукупність законодавчо закріплених повноважень, форм, методів і процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади та досягнення динамічної стабільності між ними.

У сучасній теорії та практиці конституційного права України існують та використовуються такі найбільш загальні елементи системи стримувань і противаг:

різні терміни функціонування державних органів влади;
різні способи формування гілок влади;
відкладальне право вето Президента щодо прийнятих парламентом законів;
інтерпеляція (запити депутата);
створення контрольних і слідчих комісій парламенту;
інвеститура (вотум довіри) - при формуванні уряд повинен одержати довіру парламенту;
право промульгації, під яким розуміють дії глави держави з метою визнання та офіційного оприлюднення прийнятого парламентом закону для забезпечення його чинності та реалізації;
інститут контрасигнування, за якого акти президента діють лише за умови скріплення їх підписом прем'єр-міністра або міністра, відповідального за виконання цього акту;
колегіальний характер уряду;
конституційно-правова відповідальність вищих державних органів та посадових осіб;
порядок взаємовідносин між парламентською більшістю та опозицією;

4) принцип конституціоналізму, зміст якого полягає в установленій державою можливості існування лише тих органів держави, що передбачені конституцією, а також у необхідності прийняття цими органами рішень, що ґрунтуються на конституції;

5) принцип законності передбачає здійснення діяльності органів держави на основі закону та прийняття рішень у межах їх повноважень. Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

6) принцип забезпечення реалізації прав та свобод особи, змістом якого є створення державними органами та посадовими особами необхідних умов для виконання чи використання суб'єктами конституційно закріплених прав та обов’язків. Так, ч. 2 ст. З Конституції України встановлює, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави;

7) принцип професіоналізму, тобто наявності визначених державою професійних прав та обов’язків, що характеризуються як статус посадової особи та надають цим посадовим особам можливості найбільш повно реалізовувати повноваження від імені держави;

8) принцип юридичної відповідальності, тобто обов’язку посадових осіб нести відповідальність перед державою та суспільством у випадку прийняття ними неконституційних та неправомірних рішень. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 111 Конституції України Президент України може бути усунений з поста в порядку імпічменту в разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.

3. Державний апарат України. Поняття та ознаки органу державної влади України.

Частину механізму держави, а саме систему всіх державних органів, що наділені державно-владними повноваженнями за емтою безпосереднього управління суспільством та виконання завдань і функцій держави, називають державним апаратом (апрат держави).

Категорія «державний апарат» має самостійне значення і визначається як окреме юридичне поняття. При цьому повинен враховуватися і той факт, що будучи структурним елементом механізму держави у широкому значенні даного поняття, державний апарат характеризують ті ж ознаки, що і механізм. Однак ототожнюючи категорії «механізм» і «апарат» в рамках вузького розуміння механізму держави та зважаючи на самостійне значення категорії «державний апарат», можемо визначити його наступні особливі ознаки:

– це система створених державою структур, що мають форму органу держави;

– наявність виключно владних повноважень, які визначають функціональне призначення органу;

– наявність чиновників, що реалізують повноваження від імені держави на професійній основі;

– наявність нормативно закріпленої структури та законодавчо визначених повноважень (компетенції);

– зв’язаність з державою, оскільки всі рішення відображають її волю та приймаються від її імені;

– фінансування з бюджету;

– забезпечення реалізації державних функцій і завдань з управління суспільством;

– система органів, розподілених за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову;

– система органів, наділених матеріально-технічними та організаційними засобами, що забезпечують реалізацію повноважень [ , с. 5-6].

Апарат держави – це система всіх державних органів, що організують здійснення завдань, виконання відповідних її функцій у межах своєї компетенції у сфері управління суспільством.

Конституція України 1996 року не вживає термінів «державний орган» чи «орган держави», хоча вони і зустрічаються в чинних законах та інших нормативних актах. Натомість, Конституція України використовує термін «органи державної влади», якими позначається сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Ці терміни не тотожні, тому доцільно використовувати саме термін «орган державної влади», який відображає всі особливості даного правового явища.
Державний апарат є структурованою категорією. Структура державного апарату знаходить свій вияв через його внутрішню будову, а також через порядок взаємодії та співвідношення складових його елементів. Основними серед них є: система органів державної влади; система органів державного управління; система судових органів. Кожна з цих систем є носієм відповідної державної влади.

Необхідно зазначити, що у юридичній літературі до органів державного апарату відносять також систему органів прокуратури, главу держави, збройні сили, міліцію, дипломатичні представництва за кордоном, правоохоронні органи, установчу владу та контрольну владу. Однак, ці елементи суттєво розширюють поняття державного апарату і не забезпечують можливості відокремлення категорій «державний апарат» та «механізм державної влади».

Основними принципами державного апарату України є:

демократизм. Принцип демократизму в Україні характеризується тим, що державний апарат формується з волі більшості населення, виражає та виконує волю громадянського суспільства;
національна рівноправність. Як корінна, так і решта національних груп, що проживають на території України, є рівноправними;
законність. Державний апарат організується й діє на підставі законів. Його діяльність спрямовується на виконання законів у порядку, передбаченому чинним законодавством;
суверенність. Державний апарат є єдиним носієм влади на засадах самостійності й незалежності, виразником суверенітету народу і нації.;
поділ влади. Державна влада в Україні здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу й судову;
соціальна справедливість;
гуманізм і милосердя;
поєднання переконання і примусу;
гласність, відкритість і врахування громадської думки.

Сучасна юридична наука висуває три основні моделі побудови державного апарату:

централізовано-сегментарну, згідно з якої, органами державної влади є тільки загальнодержавні органи, які функціонують на всій території держави (парламент, президент, уряд), а також їх представники на місцях. Така модель побудови державного апарату є характерною для сучасних демократичних країн;
моноцефальну, згідно з якої, вся система державних органів єдина. Очолює таку систему один орган чи посадова особа, що має усю повноту влади. Така система державних органів має ієрархічний характер, нижчестоящі органи призначаються вищестоящими. Така модель побудови державного апарату притамання для антидемократичних режимів;
монотеократичну, згідно з якої, поєднується у одній особі глава держави та вища духовна особа країни. Притаманним є відсутність поділу влади. Така модель побудови державного апарату є характерною для держав, які проголосили іслам державною релігією [ , с. 131-132; 10 , с. 377-379].

В Україні державний апарат побудований відповідно до централізовано сегментарної моделі, оскільки в основу його покладено принцип поділу влад, існує комплекс стримань і противаг, у сукупності державні органи становлять єдину систему центральних органів.

Конституція України 1996 р., як ми зазначали вище, не вживає термінів «державний орган» чи «орган держави», натомість, використовує термін «органи державної влади», яким позначається сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5).

Тож у чинному законодавстві України паралельно вживаються два терміни. У законодавстві і юридичній літературі терміни «державний орган» та «орган державної влади» зазвичай застосовуються якщо і не як тотожні, то у близькому значенні, характеризують однопорядкові явища.

Орган державної влади – це структурований і організований державою чи безпосередньо народом колектив державних службовців (або депутатів Рад), який (орган) наділений державно-владними повноваженнями, здійснює державно-організаторські, розпорядчі, судові та інші функції відповідно до свого призначення.

Сукупність норм Основного Закону складають відповідний конституційний інститут — основи системи державних органів України. Зміст цього інституту конкретизується як у нормах конституційного права, так і в нормах та інститутах інших галузей права (наприклад, адміністративного в частині питань функціонування виконавчої влади), регулювання діяльності органів судової системи, прокуратури має міжгалузевий характер: організаційна структура, устрій – предмет конституційного права; компетенція, форми діяльності — цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, адміністративного та інших галузей права України.

Наука конституційного права виділяє загальні і специфічні ознаки органів державної влади. До загальних ознак можна віднести:

всі органи державної влади, що створюються відповідно до закону, шляхом безпосередньої чи представницької демократії, покликані виконувати передбачені законом функції;
вони мають державно-владні повноваження;
діють у встановленому порядку;
взаємопов’язані відношеннями субординації;
всі разом створюють одну цілісну систему, що називається апаратом держави.

Специфічними рисами, тобто такими, що відокремлюють органи державної влади від недержавних та інших організацій, слід вважати:

формування їх безпосередньо державою чи населенням (виборцями) і здійснення державними органами своїх функцій від імені держави. Орган держави створюється в установленому державою порядку. Так, порядок формування Верховної Ради, Президента, Конституційного Суду, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначається безпосередньо в Конституції України, а також в інших нормативно-правових актах. Державні органи можуть формуватися тільки в порядку, що встановлений державою. Всупереч такому порядку орган держави з’явитися не може. Відступ від цього правила означав би порушення ч.3 ст. 5 Конституції України: «Ніхто не може узурпувати державну владу». Органи, що формуються безпосередньо українським народом, джерелом своїх повноважень мають його суверенну волю;
виконання кожним державним органом чітко визначених, встановлених у законодавчому порядку повноважень, видів і форм діяльності. Кожний державний орган наділений відповідною компетенцією, до якої належать сукупність предметів їх відання і повноважень стосовно цих предметів відання. Державний орган, виконуючи свої функції, одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави. Так, ст. 80 Конституції закріплює Верховну Раду як парламент, єдиний орган законодавчої влади в Україні. У ст. 102 Конституції України Президент України визначається як глава держави, Кабінет Міністрів — як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Закріплюючи призначення органу, його місце в державному механізмі, норми Конституції України значною мірою визначають й інші якісні характеристики державного органу, і насамперед його компетенцію;
наявність у кожного органу державної влади юридично закріпленої організаційної структури, територіального масштабу діяльності, спеціального положення, що визначає його місце і роль у державному апараті, а також порядок його взаємовідносин з іншими державними органами і організаціями. Структура державного органу є похідною від виконуваних ним функцій, обсягу повноважень, компетенції. Структура державних органів може бути досить простою (прокурор району) або складною (Верховна Рада України з її комітетами, комісіями). Чим вище місце органу у вертикальній ієрархії, тим, як правило, складніша його структура. Орган держави є частиною єдиного державного апарату, відповідної системи органів державної влади тієї чи іншої країни. Всі вони між собою тісно взаємопов’язані;
надання органам державної влади повноважень державно-владного характеру.

Основоположною ознакою належності державного органу до державного апарату є наявність у органу держави державно-владних повноважень. Наявність владних повноважень означає, що орган державної влади здатний встановлювати обов’язкові правила поведінки, тобто юридичні норми і індивідуальні акти і домагатись за допомогою встановлених законами засобів їх здійснення. Від кожного органу державної влади взятого окремо чи спільно з іншими, значною мірою залежить рівень розвитку і ефективність діяльності державного апарату в цілому. Тому держава повинна піклуватись про те, щоб по відношенню до органів державної влади чітко визначалась сфера їх діяльності і компетенція, були упорядковані їхні взаємовідносини з недержавними органами і організаціями, насамперед, органами місцевого самоврядування, щоб органи державної влади являли собою відносно самостійні, професійні та відповідальні ланки державного апарату.

Практичне відображення державно-владні повноваження знаходять:

1) у виданні органами державної влади від імені держави юридично обов'язкових нормативних і індивідуальних актів;

2) у здійсненні органами державної влади нагляду за точним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами;

3) у забезпеченні і захисті цих вимог від порушень шляхом застосування засобів виховання, переконання, стимулювання, а в необхідних випадках – державного примусу.

До складу кожного органу державної влади входять особи, які здійснюють керівництво, безпосередньо виконують покладені на них керівні повноваження, крім того, спеціалісти й інші особи, що забезпечують технічні умови щодо їх виконання.

Як складові частини одного і того самого державного апарату органи державної влади різняться між собою за місцем у системі державного апарату, за змістом діяльності, способом створення, часом функціонування, складом, масштабом (територією) діяльності й іншими критеріями.

Так, за місцем у системі державного апарату органи державної влади можна класифікувати на:

1) первинні, тобто такі, що створюються шляхом прямого волевиявлення всього (або певної частини) населення (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Президент України).,

2) похідні – ті, що створюються первинними, походять від них і їм підзвітні (Адміністрація Президента України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини).

За характером і змістом діяльності поділяються на:

а) органи законодавчої влади;

б) органи виконавчої влади;

в) органи судової влади;

д) контрольно-наглядові органи.

За широтою компетенції виділяють:

а) органи загальної компетенції – правомочні вирішувати широке коло питань. Наприклад, уряд України, виконуючи Конституцію і закони України, бере активну участь у реалізації всіх функцій держави. Так, згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України;

б) органи спеціальної компетенції – спеціалізуються на виконанні якоїсь однієї функції, одного виду діяльності (наприклад, Міністерство юстиції України) [ , с. 241].

За способом створення на:

а) виборні (парламент, глава держави);

б) призначувані (уряд);

в) ті, що успадковуються (глава держави у монархічних державах, місця у верхній палаті парламенту Великобританії).

За часом функціонування:

а) постійні;

б) тимчасові.

За територією, на яку поширюються їх повноваження, на:

а) загальні (центральні, вищі) (напр., парламент України, Президент України, Кабінет Міністрів України);

б) місцеві (локальні) (напр., місцева державна адміністрація).

За складом поділяються на:

а) одноособові (глава держави);

б) колегіальні (уряд, парламент).

4. Конституційна система органів державної влади України.

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову [6].

Органи законодавчої влади в демократичних державах – це представницькі законодавчі органи – народні (національні) представництва або легіслатури, які утворюються шляхом вільних і загальних виборів. Вони виражають волю всього народу, і їхньою основною функцією згідно з принципом поділу влади є законотворчість. Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України [4].

Органи виконавчої влади відповідно до принципу поділу влади утворюються для здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності з керівництва господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами життя суспільства. До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить насамперед Кабінет Міністрів України – вищий орган у цій системі. Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу інших органів виконавчої влади:

а) центральних – міністерства, державних комітетів (державних служб) і центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

б) місцевих – місцевих державних адміністрацій, місцевих органів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

Органи судової влади – суди відповідно до принципу поділу влади здійснюють судову владу шляхом конституційного, цивільного, кримінального та адміністративного судочинства.

Конституція України до системи судових органів відносить Верховний суд як найвищий суд у системі судоустрою України (ст. 125 Конституції України) та Конституційний Суд України (ст. 147 Конституції України). Згідно статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016р. сучасну систему судоустрою складають: місцеві суди, апеляційні суди і Верховний суд [ ].

Кожен вид цих органів державної влади має як спільні риси (статутно-правовий характер, державно-владний характер повноважень тощо), які обумовлюють єдність системи органів державної влади України, так і специфічні ознаки (обсяг компетенції, порядок формування, форми діяльності тощо), які характеризують їх як відповідну підсистему.

Згідно з Конституцією України 1996 р. органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України. Вона правомочна розглядати важливі питання, що не входять згідно з Конституцією до компетенції органів державної виконавчої чи судової влади, а також не є такими, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів України і проводить свою роботу сесійно. Сесії Верховної Ради України складаються з пленарних засідань, а також засідань комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради. Основними функціями українського парламенту є законодавча (прийняття законів), установча (Верховна Рада України приймає участь у формуванні інших органів державної влади і місцевого самоврядування та визначає правові основи їх діяльності) та контрольна (полягає у здійсненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабінету Міністрів України).

Особливе місце в системі органів державної влади України посідає Президент України. Конституція України безпосередньо не відносить Президента України до якоїсь певної гілки влади (законодавчої, виконавчої чи судової) і закріплює його статус як глави держави, що дає можливість зробити висновок про особливий характер президентської влади як специфічної самостійної гілки влади.

Ця державна посада характеризується такими ознаками:

1) виступає від імені держави;

2) є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Крім цього, статус глави держави передбачає здійснення Президентом України об’єднуючої функції щодо діяльності окремих гілок державної влади, виконання Президентом ролі арбітра між органами законодавчої і виконавчої влади у разі того чи іншого непорозуміння між ними.

Не можна не сказати й про те, що Президент України за своєю посадою уособлює державу як головне політичне об’єднання суспільства.

Органи виконавчої влади утворюються для здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності з керівництва господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами життя суспільства. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, що встановлені Конституцією України. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, який призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри і міністри. Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України.

Центральними органами виконавчої влади є міністерства, державні комітети (служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Органами державної місцевої виконавчої влади в областях, містах Києві і Севастополі, районах, районах Автономної Республіки Крим є відповідні місцеві державні адміністрації.

Судову владу в Україні здійснюють Конституційний Суд України та місцеві суди, апеляційні суди та Верховний суд. Призначення судової влади полягає у захисті прав і свобод людини і громадянина, конституційного ладу, забезпечення відповідності актів Верховної Ради України, Президента України, органів виконавчої влади України та органів місцевого самоврядування Конституції України, дотримання законності при застосуванні законів та інших нормативних актів України. Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства

Контрольно-наглядова система органів. Це система органів, що повноважна здійснювати контроль і нагляд за додержанням законів у діяльності інших державних органів. Їх систему складають: прокуратура, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Уповноважений Президента України з прав дитини, Уповноважений Президента України у справах кримськотатарського народу, Рахункова палата, державні інспекції (пожежна, податкова, екологічна), Державна аудиторська служба України, Державна фіскальна служба України та ін.

Важливе місце у механізмі Української держави займають органи прокуратури, систему яких очолює Генеральний прокурор України. Згідно з Конституцією України прокуратура виконує такі завдання:

а) підтримує державне обвинувачення у суді;

б) у випадках, визначених законом, представляє інтереси громадянина або держави в суді;

в) здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

г) здійснює нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

д) здійснює нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами (ст.121 Конституції України).

Правоохоронна система органів. Це система, що повноважна діяти задля забезпечення законності і правопорядку, захист прав та інтересів громадян, соціальних груп, суспільства і держави, попередження, припинення правопорушень, застосування державного примусу або заходів громадського впливу до осіб, які порушили закон та правопорядок. Її систему складають: Національна поліція України, Служба безпеки України, Збройні сили України, Державна пенітенціарна служба України, Державна прикордонна служба України та ін.

5. Принципи організації і діяльності державних органів України.

Принципи організації і діяльності державного органу – відправні початки, незаперечні вимоги, а яких базуються побудова й функціонування органів державної влади. Принципи організації та діяльності органів державної влади дістали закріплення в Конституції та в законах України.

Принципи організації та діяльності органів державної влади можна поділити на дві групи:

1) універсальні – притаманні всім видам органів державної влади, державному апарату України в цілому;

2) спеціальні – такі, що визначають побудову й функціонування лише окремих видів органів державної влади і пов’язані зі специфікою здійснення відповідних видів державної діяльності.

Універсальними конституційними принципами організації та діяльності органів державної влади України є:

1) принцип забезпечення реалізації прав та свобод особи, змістом якого є створення державними органами та посадовими особами необхідних умов для виконання чи використання суб’єктами конституційно закріплених прав та обов’язків. Так, ч. 2 ст. З Конституції України встановлює, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави;

2) єдність і поділ влади;

Державні органи в правовій, демократичній державі утворюють у сукупності систему, яка має відповідні ознаки. Така система органів держави характеризується єдністю, яка зумовлена соціальною сутністю державних органів, спільністю їх завдань і функцій. Ця єдність органів виходить із єдності волі й інтересів волі народу, який є першоджерелом влади. Єдність системи цих органів проявляється в тому, що органи, які їх складають, діють не розрізнено, а сумісно, перебувають у тісній взаємодії, взаємозв’язку і взаємозалежності.

З питанням організації та діяльності державного апарату тісно пов’язана теорія поділу влад. Вона належить до тих політико-правових доктрин, що мають складну історію свого становлення і розвитку. Традиційно її пов'язують з ім’ям Ш.Л. Монтеск’є (1689-1755р.р.), який виробив схему, згідно з якою влада в державі повинна бути поділена між законодавчими, виконавчими та судовими органами. При цьому кожна з влад по відношенню до інших самостійна і незалежна, що виключає можливість узурпації всієї влади в державі якоюсь особою чи окремим органом держави.

Пізніше Ж.-Ж. Руссо запропонував розглядати ці три влади як особливі явища єдиної найвищої влади всього народу.

Вперше конституційне закріплення теорія поділу влад одержала у Конституції США 1787 р., у якій від імені всього американського народу були розподілені повноваження органів держави – конгресу, президента і підзвітних йому міністерств, судів.

Крім того, ця теорія була доповнена системою взаємних стримань і противаг. З’ясовуючи окремі аспекти цієї теорії слід пам'ятати, що нині вона зазнала деяких доповнень. А саме:

у конституціях деяких країн додатково виділяють виборчу владу;
у Конституції Алжиру 1976 р. зафіксовано політичну владу керівної партії, законодавчу – парламенту, виконавчу - президента і уряду, судову, контрольну, установчу, тобто таку, яка спрямована на розробку і внесення змін у конституцію;
деколи ця теорія розглядається з більш широких позицій і тоді говорять про поділ влади між державою і громадянським суспільством, тобто диференціюють владу на політичну, економічну, ідеологічну, масових рухів і т. ін.;
останнім часом у цій теорії почали відводити належне місце її соціальним, організаційним, юридичним та іншим аспектам.

Теорія правової держави і практичне її втілення у розбудову Української державності вносять свої зміни в доктрину поділу влад. У демократичній правовій державі влада належить народу, який є її єдиним джерелом і носієм, суверенітет влади народу – це основа суверенітету державної влади. Тому говорити про поділ влади народу чи державної влади не зовсім вірно, оскільки остання є державною формою вираження влади народу. Більш доцільною буде розмова про поділ не державної влади, а сфер праці і повноважень між різними суб’єктами, які за родом своєї діяльності реалізують функції держави.

3) верховенство права.

Принцип верховенства права, що знайшов своє закріплення в Конституції України 1996 р. означає, що право має тлумачитися не як продукт безпосередніх вольових рішень вищих суб`єктів державної влади, не як сукупність юридичних норм, встановлених державою, а як сукупність прав належного, правил поведінки, вироблених суспільною практикою, фактично сприйнятих суспільством.

Зміст принципу верховенства права обумовлений, насамперед, значущістю права як соціально – культурного явища, яке має в суспільстві найбільший соціальний регулятивний потенціал за рахунок низки властивостей, і, зокрема, власне юридичних. Жодне з інших нормативних явищ суспільного життя (моральні канони, звичаї, традиції тощо) не мають такого зовнішнього впливу на упорядкування поведінки людини, як право у своїй юридичній формі.

Принцип верховенства права у правовій державі визначає умови життєдіяльності всього соціального організму, тобто створення, існування і функціонування державних органів і громадських організацій, соціальних спільностей, ставлення до них, а також взаємовідносини окремих громадян, а тому він є базовим, найбільш значущим. Саме завдяки цьому він модифікується у різних сферах функціонування держави і права, наприклад у правотворенні, правореалізації, правоохороні. Цей принцип також означає, що не держава утворює право, а навпаки, право є основою організації і життєдіяльності держави в особі її органів і посадових осіб, інших організацій. А звідси випливає твердження, що не держава надає права і свободи людині, а народ утворює право, щоб насамперед обмежити ним державну владу. Адже, як відомо, у правовій державі владі притаманні деякі межі, які вона неспроможна перейти. Обмеження влади у правовій державі забезпечується визнанням за особою непорушних і недоторканних прав, поділом влади, чітким визначенням компетенції її структурних одиниць тощо [ , с. 586-590].

4) принцип законності – випливає із загальнішого конституційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України) і полягає в тім, що органи державної влади організуються і діють лише на підставі та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ст. 19 Конституції України);

5) ієрархічність - підпорядкованість по вертикалі;

6) принцип участі громадян у формуванні й діяльності органів державної влади – отримав досить широку конкретизацію в Конституції України. Так, у ч. 1 ст. 38 йдеться про право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади, а в ч. 2 ст. 38 – про те, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби.;

7) поєднання виборності вищих органів державної влади (глави держави, парламенту) і призначуваності (уряд, голови обласної або районної державної адміністрації);

8) демократизм методів і стилю роботи;

9) сполучення колегіальності і єдиноначальності – колегіальне обговорення проектів рішень і єдиноначальність керівника органу в прийнятті рішень та його персональна відповідальність за них;

10) відкритість, гласність і врахування суспільної думки – відкритість і своєчасна інформованість громадськості про свою діяльність, за винятком випадків прийняття таємних рішень, що визначені законом у зв’язку з вимогами національної безпеки країни; звірення діяльності державного апарату з оцінкою громадськості в особі органів місцевого самоврядування і самоорганізації населення, підприємств, установ, окремих громадян та їх об'єднань;

11) професійна компетентність – здатність здійснювати встановлений конституцією, іншими законами і нормативними актами обсяг владних повноважень (прав і обов’язків) щодо виконання функцій і завдань держави та нести відповідальність за якість своєї роботи;

12) підконтрольність і відповідальність – звітність за проведену роботу, її контроль з боку уповноважених осіб та вміння відповідати за несвоєчасність її виконання, часткове невиконання тощо.

13) економічність, програмність, науковість;

14) право рівного доступу до державної служби – закріплений у законі як непорушне право громадянина. Закріплений у частині другій ст. 38 Конституції принцип рівності доступу громадян до державної служби відповідає ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 p. [ ], відповідно до якого кожний громадянин повинен мати доступ у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Цей принцип означає рівне право громадян на заняття будь-якої державної посади відповідно до своїх здібностей і професійної підготовки.

Окрім того хотілося б зауважити, що апарат демократичної правової держави повинен відповідати і деяким іншим загальним рисам і принципам. Це зокрема:

організація практичного здійснення принципу народовладдя;
суверенність державної влади;
неухильне додержання принципу законності;
орієнтація всієї діяльності на інтереси людини, особистості, охорона прав людини і громадянина, реалізація принципу гуманізму;
забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків, націй, етнічних груп, захист злагоди і консенсусу у суспільстві (принцип соціальної справедливості);
систематичне залучення до виконання державних функцій різноманітних громадських об’єднань, співпрацювання з ними;
забезпечення пріоритету у механізмі реалізації влади методів переконання та виховання.

Національна академія внутрішніх справ

Кафедра конституційного права та прав людини

Мультимедійний навчальний посібник

Конституційне право України