Тема 6. Відмінність актів застосування норм права від інших правових актів. Межі чинності нормативно-правових актів

Як відомо, значна частина правової поведінки учасників суспільних відносин виражається зовні у вигляді різноманітних правових актів. Відповідними актами зокрема встановлюються юридичні правила (нормативні та індивідуальні), що регулюють поведінку людей. У зв’язку з цим правові акти мають неабияке значення в житті суспільства. Від міри їх досконалості багато в чому залежить ефективність правової політики держави, досягнення цілей правового регулювання. Тому розробка поняття правового акта, як у загальнотеоретичних, так і в галузевих дослідженнях, є актуальним завданням юридичної науки.

1. Правові акти України: загальні та особливі риси

2. Поняття та класифікація нормативно-правових актів

3. Дія нормативно-правових актів у просторі, часі та за колом осіб

4. Особливості відомчої нормотворчості

    Список використаних джерел

Основні терміни теми: правовий акт, нормативно-правовий акт, закон, підзаконний нормативно-правовий акт, основний закон, конституційний закон, звичайний закон, види підзаконних нормативно-правових актів, відомча нормотворчість, дія нормативно-правових актів у просторі, часі та за колом осіб.

1. Правові акти України: загальні та особливі риси

Проблематика правових актів тією чи іншою мірою була предметом дослідження багатьох авторів, серед яких C.С. Алексєєв, В.В. Копєйчиков, А.С. Піголкін, В.Ф. Погорілко, П.М. Рабінович, О.Ф. Скакун, Ю.О. Тихомиров, О.І. Ющик та ін. Водночас на теперішній час це питання залишається лише фрагментарно дослідженим, зокрема існує потреба визначення поняття та системи ознак правових актів.

Термін «акт» походить від латинських слів actus – дія, actum – документ. В академічному тлумачному словнику української мови наводяться такі значення цього слова: 1) дія, подія, вчинок; 2) окремий прояв якої-небудь діяльності; 3) офіційний документ, протокол, запис про який-небудь факт; 4) документ, що засвідчує що-небудь; 5) урочисті збори в навчальному закладі (з приводу випуску, вручення нагород); 6) закінчена частина театральної вистави, драматичного твору. В юридичній літературі поняття правового акта визначається через різні родові поняття, зокрема такі як «дія», «волевиявлення», «документ», «рішення» тощо. С.С. Алексєєв, приділивши значну увагу дослідженню поняття правового акта, в ранніх роботах писав, що термін «правовий акт» може означати зокрема: а) вираження волі, тобто акт як такий (правомірні дії); б) спосіб вираження та закріплення волі, тобто документи; в) те й інше одночасно, тобто акт-документ. Дискусійність останнього з наведених значень поняття правового акта неодноразово відзначалась у літературі. Немає підстав розглядати акт як дію-волевиявлення і як документ одночасно, явище може бути охарактеризоване як дія, результат якої нерідко живе у формі акта-документа. Дещо пізніше в іншій праці С.С. Алексєєв змінив свою позицію щодо значень терміна «правовий акт», зазначивши, що цим терміном позначаються: а) дія (поведінка), як правило правомірна, тобто юридичний факт, що є основою тих або інших правових наслідків; б) результат правомірної дії, тобто юридично значущий, змістовий елемент правової системи (юридична норма, індивідуальний припис, акт «автономного» регулювання»), що увійшов до правової матерії внаслідок правотворчої, владної індивідуально-правової або автономної діяльності суб’єктів; в) юридичний документ, тобто зовнішнє словесно-документально оформлене вираження волі, що закріплює правомірну поведінку та її результат. Схожі смислові значення поняття правового акта виділяють й інші дослідники, так або інакше підкреслюючи, що правові акти слід розглядати як акти-дії (волевиявлення) та акти-документи, спрямовані на певні юридичні наслідки (створення норм права, виникнення, зміна або припинення конкретних правових відносин).

Повноцінне розкриття змісту поняття «правовий акт» є неможливим без аналізу властивих йому ознак. Це, зокрема, такі загальні ознаки:

1. Правові акти мають вольовий зміст. Із цього приводу Л. Дюгі відмічав, що юридичним актом є всілякий прояв волі, що відповідає об’єктивному праву і породжує будь-який стан суб’єктивного права. Цією ознакою правові акти відрізняються від тих, що мають в окремих випадках юридичне значення: а) невольових дій (рефлекторних, інстинктивних рухів, дій недієздатних осіб і тому подібного) і б) подій (народження людини, пожежа, землетрус тощо). Вольовий характер юридичних актів обумовлений двома чинниками – суб’єктивним та об’єктивним. Першим виступає воля уповноваженого суб’єкта, другим – його волевиявлення. Правове значення має, як правило, лише воля, що об’єктивувалася зовні. Лише в окремих випадках (при невідповідності дійсної волі та волевиявлення) юридичне значення може мати невиражена у правовому акті воля. Так, при обмеженому або поширеному тлумаченні норм права, коли сенс норми, яка тлумачиться, вужчий або більш широкий за її текстуальне вираження, інтерпретаційна діяльність спрямована на встановлення дійсної волі суб’єкта правотворчості. Зокрема різні види юридичних актів з недоліками волі і наслідки їх здійснення передбачені нормами цивільного та сімейного права (наприклад, правочини, здійснені під впливом помилки (ст. 229 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 р. № 435-IV, далі – ЦК України), обману (ст. 230 ЦК України), насильства (ст. 231 ЦК України), під впливом тяжкої обставини (ст. 233 ЦК України), фіктивні правочини (ст. 234 ЦК України), удавані правочини (ст. 235 ЦК України) тощо. Враховуючи те, що вказані вище випадки є швидше винятками, ніж правилом, єдність (тотожність) волі та волевиявлення не слід відносити до ознак правових актів. Вони є неодмінною умовою дійсності цивільно-правових угод, але далеко не всіх інших видів правових актів. Наприклад, для визнання нормативно-правових актів нечинними, збіг (неспівпадіння) волі та волевиявлення не має юридичного значення. Натомість, критерієм такого визнання виступає відповідність (невідповідність) нормативно-правових актів актам вищої юридичної сили, дотримання процедури їх прийняття тощо.

2. Для правових актів характерна вольова спрямованість на певні юридичні наслідки. Цими актами можуть встановлюватися нормативні та (або) індивідуальні юридичні правила. Крім того, такі акти інколи хоча і не закріплюють яких-небудь правових правил, але в той же час спрямовані на виникнення, зміну або припинення конкретних правових відносин. Вольовою спрямованістю на певні правові наслідки правові акти відрізняються від юридичних вчинків (наприклад, знайдення скарбу, наукове відкриття, створення творів науки, літератури, мистецтва і т. д.). Юридичні вчинки є діями, з якими закон або інші нормативно-правові акти пов’язують виникнення правових наслідків незалежно від того, чи була спрямована воля особи на вказані наслідки, чи ні. Слід зазначити, що далеко не всі правові акти насправді приводять до юридичних наслідків, на які спрямовані. Наприклад, положення нормативного правового акта на практиці можуть виявитися нереалізованими.

3. Для правових актів характерним є зовнішнє вираження волі уповноваженого суб’єкта. При їх здійсненні воля суб’єкта права об’єктивується, проступає назовні, виявляється юридично певним чином, у тому числі в необхідних документах. Як зазначає А. Бар’як, правовий акт передбачає усну, письмову або конклюдентну форми. Із цим складно не погодитись, адже без зовнішньої об’єктивації неможливо встановити зміст волі та довести її до відома суб’єктів права. Крім того, визначена, регламентована правом, форма зовнішнього вираження волі уповноваженого суб’єкта забезпечує можливість контролю за відповідністю результату волевиявлення (наприклад, нормативних, індивідуальних правових правил) актам вищої юридичної сили.

В юридичній літературі виокремлюють й інші системні ознаки правових актів. Так, окремі дослідники звертають увагу на їх владний характер, виходячи з того, що відповідні суб’єкти мають владу, необхідну для їх вчинення. Відповідно до такого підходу, владність – необхідна властивість будь-якого правового акта, яка означає спрямованість такого акта на визначені, бажані суб’єктом правові наслідки. Водночас більшість авторів, що дотримуються відповідного підходу, фактично ототожнюють правові акти з нормативно-правовими актами або ж актами правозастосування. Однак це не в повній мірі відображає реальну дійсність, на практиці можна зустріти значну кількість правових актів невладного характеру. До останніх необхідно віднести різноманітні акти реалізації прав та обов’язків суб’єктів, не наділених владними повноваженнями, що є підставами виникнення, зміни або припинення конкретних правових відносин. Так, звернення громадянина до будь-якого органу державної влади – це невладний акт реалізації права. Таким чином, владний характер властивий не всім видам правових актів, а тому відповідна ознака не може бути визнана загальною для них. З тієї ж причини до загальних ознак правових актів не можуть бути віднесені й їх документальне оформлення, загальнообов’язковість. Ці ознаки є властивими також лише окремим видам правових актів.

Усебічний аналіз правових актів передбачає не лише виділення їх загальних ознак, але і розгляд суб’єктно-об’єктного складу, змісту, мети та результатів. У найбільш широкому сенсі слід відзначити, що правовий акт може бути реалізований лише тим суб’єктом, якого у встановленому нормами права порядку наділено такою можливістю. Відповідно об’єктом правового акта є поведінка осіб, на правове становище яких впливає цей акт. Зміст правового акта складає воля уповноваженого суб’єкта. Загалом, форми зовнішнього вираження волі можуть бути як позитивними, так і негативними. Позитивне вираження волі досягається за допомогою мови (в усній або письмовій формах) або конклюдентних дій. В окремих випадках норми права пов’язують здійснення правових актів з негативним проявом волі, який має місце при мовчанні або упущенні. У зв’язку з цим Я.М. Магазинер зазначав, що під дією потрібно розуміти не лише позитивний акт волі (наприклад, сплата боргу), але і негативний акт тієї ж волі, коли суб’єкт утримується від дії (несплата належного боргу). Очевидно, якщо під дією розуміти волевиявлення, то воно може бути представлене як активною, так і пасивною формами правової поведінки, тобто власне діями й утриманням від них (бездіяльністю). Прикладами негативного прояву волі можуть бути також неприйняття спадщини, утримання від вимоги про розірвання строкової трудової угоди у зв’язку із закінченням терміну її дії тощо.

Від правового акта, що є об’єктивованою зовні дією-волевиявленням, слід відрізняти волевиявлення, закріплене в положеннях (нормативних, індивідуальних правових правилах і т. д.), що містяться в акті-документі.

У свою чергу Б.В. Дрейшев, відзначаючи таку відмінність і характеризуючи процес утворення нормативних правових актів, писав, що упродовж правотворчого процесу відбувається формування, по суті, двох волевиявлень. Перше створюється на стадії обговорення й оформлюється у вигляді проекту нормативного акта. Друге спрямоване на об’єктивування волі, що міститься в проекті. Іншими словами, волевиявлення щодо затвердження (прийняття) правового акта нормативного характеру і волевиявлення, яке виражене в положеннях такого акта, не є тотожними, хоча і взаємопов’язані між собою. Лише останнє з вказаних волевиявлень має безпосереднє регулятивне значення. Письмова форма правових актів є найбільш виправданою з точки зору доведення їх змісту до відома адресатів, а також контролю за виконанням юридичних правил (якщо такі встановлюються). Ця форма вирішує структуризацію тексту акта і його побудову за правилами юридичної техніки (поділ на глави, статті, частини і т. п.); формулювання правил поведінки тривалого або разового характеру; використання нормативної мови, специфічних юридичних понять і термінів; дотримання обов’язкових реквізитів, властивих кожному акта.

Водночас правовий акт може мати і змішану зовнішню форму вираження. Наприклад, для судових рішень характерною є усно-письмова форма. Кожний правовий акт здійснюється з певною метою. Правові акти як засоби реалізації тієї або іншої мети мають бути їй співвимірні. Інакше мета може бути не досягнута або досягнута з витратами, що перевищують суспільно корисний результат. Співвимірність правових актів і їх цілей припускає, як мінімум, наявність двох умов. По-перше, мета має бути досяжною, тобто реальною. По-друге, правовий акт повинен відповідати меті за своїм змістом, формою, юридичною силою, сферою дії. Правові акти можуть бути спрямовані або на встановлення, зміну, скасування норм права, призупинення, пролонгацію або припинення дії цих норм, або на виникнення, зміну або припинення конкретних правових відносин. Перша з указаних цілей досягається за допомогою актів правотворчості, друга – завдяки іншим правовим актам (актам правозастосування і актам «автономного» правового регулювання, а також іншим актам реалізації прав або обов’язків). Результатом правових актів є нормативні, індивідуальні правові правила, а також правові відносини, що виникають, змінюються або припиняються.

Таким чином, правовим актом є здійснене в певному порядку волевиявлення уповноваженого суб’єкта права, що встановлює, змінює, скасовує норми права; зупиняє, пролонгує або припиняє дію цих норм, або встановлює, змінює чи припиняє конкретні правові відносини, результати якого (нормативні, індивідуальні правові правила) в необхідних випадках фіксуються в документальній формі.

В юридичній літературі нерідко зустрічаються дефініції правових актів через поняття рішення. Так, інколи зазначають, що правовим актом є рішення, яке виражає волю суб’єкта права, оформлене в установленому порядку, спрямоване на досягнення соціально-позитивної мети (регулювати суспільні відносини), та спричиняє певні юридичні наслідки. Наявність подібних визначень свідчить про пошук у теорії і на практиці категорії, за допомогою якої можливо було б узагальнити в понятті правового акта такі взаємопов’язані явища як акт-дію і акт-документ уповноваженого суб’єкта. У той же час слід враховувати, що у правовій сфері рішення зазвичай інтерпретується як результат ментально-вольового вибору суб’єктом права варіанту своєї поведінки або поведінки підвладних суб’єктів. У цьому сенсі рішення передує правовому акту (дії та документу). Як свого часу стверджував Б.М. Лазарєв, відмінність між ухваленням рішення і виданням акта управління чітко закріплюється, наприклад, у військових статутах стосовно послідовності дій командира: оцінка обстановки, ухвалення рішення, віддання наказу тощо.

Тому більш правильною є позиція, що правові акти є такими актами-діями (волевиявленнями) та актами-документами уповноваженого суб’єкта, які виражають його рішення, що має юридичне значення. Однак саме по собі рішення, окремо від актів-дій (волевиявлень) і актів-документів, навряд чи може бути визнане правовим актом.

2. Поняття та класифікація нормативно-правових актів

Основним регулятором суспільних відносин є право, воно формулюється, існує та розвивається в певній формі, що безпосередньо відповідає фундаментальній його ознаці – формальній визначеності.

На сучасному етапі розвитку національної правової системи України, незважаючи на стрімке зростання ролі міжнародних договорів і визнання практики Європейського Суду з прав людини, зокрема його прецедентного права, домінуючим джерелом права України виступає нормативно-правовий акт.

Як форма права, нормативно-правовий акт з’явився на ранніх етапах розвитку державності та в більшості країн поступово витіснив правовий звичай і правову доктрину та став основним нормативним регулятором у суспільстві. За словами М.В. Цвіка, з огляду на юридичну форму і зміст, нормативний акт є найбільш досконалим джерелом права. Його відносять до первинних джерел права практично в усіх сучасних державах, найбільшого поширення він набув у країнах романо-германської правової сім’ї.

Переваги нормативно-правового акт перед іншими формами (джерелами) права:

• може бути оперативно виданий і змінений у будь-якій своїй частині, що дозволяє відносно швидко реагувати на соціальні процеси в суспільстві;
• як правило, відповідним чином систематизований, що дозволяє легко віднайти потрібний документ для реалізації та застосування;
• дозволяють точно фіксувати зміст норм права, що сприяє проведенню єдиної політики та не допускає довільного тлумачення і застосування останніх;
• підтримуються та охороняються державою.

Нормативно-правовий акт є особливим різновидом правового акта, який видається лише правотворчим державним органом або іншим уповноваженим суб’єктом (наприклад, органами місцевого самоврядування). Він належить до офіційних актів компетентних суб’єктів, що виражають публічну владу. Звідси його верховенство та офіційність.

Як офіційний акт, в якому міститься воля держави або іншого уповноваженого суб’єкта, нормативно-правовий акт повинен:

• видаватися в межах компетенції відповідного органу або іншого уповноваженого суб’єкта;
• мати документальну форму вираження, передбачену для цього виду актів;
• відповідати конституції, іншим законам держави, підзаконним актам вищестоячих органів;
• бути офіційно опублікованим і введеним у дію.

Нормативно-правові акти, зважаючи на притаманні їм характерні особливості, слід відрізняти від інших правових актів. Як у теорії, так і на практиці найбільш вивченими є ознаки нормативно-правового акта, що випливають із характеру норми права як загального правила поведінки.

До цих ознак відносяться: відсутність індивідуально-визначеного адресата, невизначеність числа випадків, на які розраховане правило поведінки та можливість неодноразового застосування, яке не вичерпує дію правила. Вказані ознаки, в більшості випадків, достатньо ясно відрізняють нормативно-правовий акт як загальний норматив від індивідуального акта реалізації норм права. Проте, як показує практика систематизації, не кожне правове положення загального характеру є нормативно-правовим актом. Тому необхідно використовувати й інші критерії, що відрізняють його від решти правил загального, але не правотворчого характеру.

Нормативно-правовий акт встановлює загальний, але достатньо визначений критерій поведінки. Якщо в нормах того, чи іншого акта містяться загальні вказівки, які не встановлюють певного, об’єктивного критерію поведінки осіб, то навряд чи можна вважати виконаним завдання правового регулювання окремого виду відносин.

Варто зазначити, що мають місце випадки, коли загальні вказівки про необхідність проведення організаційних заходів, зафіксовані в актах державних органів, видають за правові норми. Такі розпорядчі приписи часто звернуті до широкого кола виконавців і мають на меті здійснення неодноразових дій. Вони є однією з форм організаційного керівництва, не встановлюють певну міру поведінки і тому не можуть розглядатися як нормативні. Їх основним завданням є організація виконання вже встановлених у нормативно-правових актах правил чи конкретних завдань.

Часто за нормативні приймаються акти загального характеру щодо здійснення нагляду та контролю за виконанням правових норм чи конкретних завдань, що видаються в результаті перевірки виконання законів, указів чи постанов та адресовані певному колу державних органів, для них характерні такі формулювання як: «вжити заходи щодо посилення контролю за правильним застосуванням закону (указу, постанови)», «посилити нагляд за правильним та однаковим застосуванням» певного указу чи постанови.

Такі акти за своїм призначенням, спрямовані на усунення порушень раніше встановлених норм і недоліків їх застосування.

З урахуванням наукових підходів до цього питання вітчизняних і зарубіжних учених-юристів визначимо основні ознаки нормативно-правового акта:

• приймається або санкціонується уповноваженими органами держави (правотворчими органами) або народом (через референдум);
• носить офіційний характер;
• завжди містить нові норми права або змінює (скасовує) чинні, чітко формулює зміст юридичних прав і обов’язків, містить правила поведінки загального характеру;
• приймається з дотриманням певної процедури;
• має форму письмового акта-документа і точно визначені реквізити, що дозволяють виокремити його з багатьох інших правових актів (найменування акта, назву органу, що його видав, дату прийняття, номер, підпис відповідної посадової особи та інше);
• публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов’язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка;
• є обов’язковим для виконання, забезпечується системою державних гарантій, у тому числі й примусовими засобами;
• володіє певною юридичною силою в залежності від місця акта в системі нормативно-правових актів і рівня органу, що його видав;
• може бути оперативно виданий і змінений у будь-якій своїй частині, що дозволяє відносно швидко реагувати на соціальні процеси в суспільстві;
• нормативно-правові акти, як правило, відповідним чином систематизовані, що дозволяє легко віднайти потрібний документ для реалізації та застосування;
• має внутрішню структуру – розділи, глави, статті, частини статей, які містять норми права;
• входить в єдину ієрархію нормативно-правових актів, займає в ній своє місце, взаємопов’язаний з іншими нормативно-правовими актами;
• має певний предмет регулювання у відповідній сфері суспільних відносин;
• діє протягом певного терміну (що вказується в самому акті або безстроково до його скасування компетентним органом), розрахований на багаторазове застосування, його дія не вичерпується одноразовим виконанням;
• охоплює своєю дією конкретну територію (всю країну, її частину, окрему організацію тощо).

У Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28 грудня 1992 р. № 731 [1] характеризуються нормативно-правові акти та зазначається, що на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб’єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи тимчасові) та характеру відомостей, що в них містяться, в тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Беручи до уваги провідну роль нормативно-правових актів серед правових форм діяльності держави не викликає сумніву необхідність закріплення в законах України (шляхом прийняття відповідного закону) вимог, яким мають відповідати нормативні акти, основних процедур їх розробки, прийняття та реєстрації.

На теперішній час у законодавстві України визначення поняття «нормативно-правовий акт» залишається відкритим, оскільки відсутній спеціальний акт, який би регулював сферу нормотворення. Проте в теорії права ми можемо знайти різноманітні визначення цього поняття.

На думку Т.М. Вороніної, нормативний правовий акт – це виданий з дотриманням встановленої процедури в односторонньому порядку підзаконний письмовий документ, що носить державно-владний, обов’язковий характер, яким встановлюються, змінюються або скасовуються правові норми, що відносяться до широкого кола осіб і розраховані на багаторазове застосування в певній сфері суспільних відносин. Відповідно до позиції С.С. Алексєєва, нормативно-правовий акт – це письмовий офіційний документ встановленої форми, прийнятий правотворчим органом, в межах його компетенції і спрямований на встановлення, зміну чи відміну правових норм, обов’язкових приписів постійного чи тимчасового характеру, розрахованих на багаторазове застосування. У свою чергу М.С. Кельман та О.Г. Мурашин вважають, що нормативно-правовий акт – це офіційний акт правотворчості, в якому містяться норми права. О.Ф. Скакун визначає нормативно-правовий акт як офіційний акт-волевиявлення (рішення) уповноважених суб’єктів права, що встановлює (змінює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин. Вважається, що нормативно-правовий акт виконує дві рівнозначні функції: функцію юридичного джерела права та функцію форми права, тобто виступає як спосіб існування і вираження норм права. При цьому К.Г. Волинка розуміє нормативно-правовий акт як загальнообов’язковий акт правотворчості, виданий органами законодавчої та виконавчої влади у спеціально визначеному порядку за певними процедурами та містить правила поведінки загального характеру.

Таким чином, нормативно-правовий акт – це офіційний письмовий документ певної форми виразу, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин визначеної сфери, що містить норми права, має неперсоніфікований характер, розрахований на неодноразову реалізацію невизначеним колом суб’єктів і забезпечується державою.

Класифікація нормативно-правових актів має важливе теоретичне та практичне значення, оскільки дозволяє з’ясувати правову природу того, чи іншого акта, його ознаки, призначення. За допомогою класифікації фіксують закономірні, об’єктивні зв’язки між об’єктами, предметами реальної дійсності шляхом розподілу їх за відповідними рубриками (класами, видами, родами і т. д.), таким чином між ними краще пізнаються зв’язки та відносини. Існує чимало класифікацій нормативно-правових актів:

1. За юридичною силою:

• закони – акти вищої юридичної сили;
• підзаконні акти – акти, засновані на законах та їм не суперечать.

2. За суб’єктами правотворчості:

• нормативні акти, прийняті народом, главою держави, органами законодавчої, виконавчої влади, органами місцевого самоврядування тощо.

3. За обсягом і характером дії:

• акти загальної дії, які охоплюють усю сукупність відносин певного виду на певній території;
• акти обмеженої дії (спеціальні), які поширюються на частину території, або на певне коло осіб;
• акти виняткової дії (надзвичайної), регулятивні можливості яких реалізуються за наявності виняткових обставин (воєнних дій, стихійного лиха та тощо).

4. За галузевою приналежністю:

• нормативні акти, які містять норми конституційного чи адміністративного, цивільного, кримінального, трудового, сімейного права тощо.

5. За зовнішньою формою вираження:

• закони, укази, постанови, рішення, розпорядження, накази та ін.

Найбільш значущою є класифікація нормативно-правових актів за юридичною силою. У правознавстві поняття та сутність юридичної сили не можна вважати дослідженими. Поняття як вираз сутності явища виникає в результаті розумової діяльності, тому наведемо наявні в юридичній літературі позиції щодо поняття юридичної сили нормативно-правових актів. Переважна більшість авторів вважає, що юридична сила виявляє, насамперед, співвідношення нормативно-правових актів між собою. За висловом В.Ф. Котока, юридична сила є релятивною, а І.Е. Фарбер визначає її як протиставлювану властивість нормативних актів. Вона є такою тому, що виражає ступінь «підпорядкованості» нормативно-правового акта актам вищих органів. Це властивість, яка виражає співвідношення цього виду актів з іншими видами актів державних органів, його місце в системі форм (джерел) права.

Основні позиції щодо розуміння поняття юридичної сили вказують на те, що юридична сила нормативно-правових актів виражає:

• співвідношення одного акта з іншим, це співвідношення залежить від місця органу, який видав акт, серед органів державної влади, від місця акта в системі законодавства. Це вибудовує певну ієрархію нормативно-правових актів. Створює певний порядок, є підставою для узгодження нормативно-правових актів;
• певну обов’язковість акта взагалі, пріоритетність одного акта відносно іншого. Найвищий ступінь такої пріоритетності виявляється у верховенстві таких видів нормативно-правових актів як Конституція та закони;
• здатність акта діяти, впливати, безпосередньо регулювати суспільні відносини.

Отже, юридична сила нормативно-правового акта – це специфічна його властивість мати чітко позначене місце в системі правових актів і залежати за формальною обов’язковістю від рівня та обсягу повноважень органу, який видає (приймає) цей акт, тобто від того, хто є суб’єктом нормотворчості.

За юридичною силою нормативно-правові акти поділяються на дві великі групи: закони та підзаконні акти.

Закон є первинним регулятором суспільних відносин та основним нормативним орієнтиром в державі. У країнах романо-германського права розрізняють поняття «закон у матеріальному сенсі», тобто будь-яку норму, що походить від держави, незалежно від форми її викладу, і «закон у формальному сенсі», коли йдеться про прийнятий в особливому порядку акт вищого органу державної влади, який має вищу юридичну силу.

Традиційно у вітчизняній юридичній науці під законом розуміють – нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади (парламенту) або народу, який приймається в особливому порядку, регулює найважливіші суспільні відносини, виражає волю, інтереси більшості населення, має найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, загальнообов’язковий для всього населення і держави та охороняється державною владою. Ці ознаки виокремлюють закон у системі інших правових актів, додаючи йому якість верховенства.

За своїм значенням закон є правовим актом первинного характеру. У законах міститься початкове право – норми права, які є відправними засадами всієї правової системи держави.

В Україні прийняття законів є компетенцією Верховної Ради. Народ України здійснює законодавчі повноваження через всеукраїнський референдум. Закон, прийнятий на референдумі, має вищу юридичну силу та не потребує будь-якого затвердження.

Порядок прийняття законів регулюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, відповідно до яких законодавча процедура в себе включає:

• законодавчу ініціативу – звернення суб’єктів, визначених Конституцією України, до Верховної Ради стосовно прийняття нового закону або зміни чинного закону, яке здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України законодавчої пропозиції, чи поправок до законопроектів;
• підготовку проекту закону до розгляду його Верховною Радою України. Основними етапами підготовки є прийняття рішення щодо підготовки проекту, організаційно-технічне та фінансове забезпечення підготовки проекту, розроблення концепції законопроекту, підготовка тексту проекту закону та додатків до нього, наукова експертиза проекту закону, подання закону на розгляд Верховної Ради України суб’єктом права законодавчої ініціативи;
• розгляд і обговорення проекту закону Верховною Радою України на пленарних засіданнях;
• прийняття закону Верховною Радою України. Прийнятий закон підписує Голова Верховної Ради України не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання;
• введення в дію закону – визначається в його прикінцевих положеннях, або перехідних положеннях, або окремим законом. Конституційний закон і кодекс вводяться в дію окремими законами.

Прийнятий і підписаний Головою Верховної Ради України закон надсилається на підпис Президентові України, який підписує його, або може застосувати своє право на вето та повернути закон на повторний розгляд Верховною Радою України.

Закони регулюють найбільш соціально значущі, типові, сталі суспільні відносини. Так, згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються:

• права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина;
• права корінних народів і національних меншин;
• порядок застосування мов;
• засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку;
• основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки;
• правовий режим власності;
• засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
• засади регулювання демографічних та міграційних процесів;
• засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації;
• організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;
• територіальний устрій України;
• судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;
• засади місцевого самоврядування;
• статус столиці України; спеціальний статус інших міст;
• основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;
• правовий режим державного кордону;
• правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;
• організація і порядок проведення виборів і референдумів;
• організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;
• діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Усі закони мають вищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, це визначається в наступному:

• ніхто, крім органів законодавчої влади та народу (через референдуми), не може приймати закони, змінювати їх чи відміняти;
• закони регулюють найважливіші суспільні відносини;
• всі інші нормативно-правові акти повинні видаватися відповідно до законів;
• у разі колізій між нормами закону і підзаконного нормативно-правового акту діють норми закону;
• тільки законодавчий орган може підтвердити або змінити закон у разі повернення його Президентом при відкладнім вето.

Як цілісний, структурно-єдиний документ, закон повинен відповідати певним вимогам: визначеність правового регулювання, що потребує чіткості всіх правових положень і запобігання як занадто загальних, так і надто деталізованих правил; пов’язаність акта загальним змістом; логічна послідовність викладу; відсутність суперечностей у законі; стислість і компактність викладу нормативного матеріалу; точність і визначеність формулювань і термінів, що використаються в законі; чітке розмежування в законі різних положень, норм; одноманітність і послідовність використання технічних прийомів правотворчості.

Отже, закони займають головне місце в системі нормативно-правових актів.

За період існування суверенної Української держави прийнято понад чотири тисячі законів. Така кількість законодавчих актів об’єктивно потребує їх класифікації. Критерії класифікації зумовлені особливостями суспільних відносин, які вони регулюють, особливістю суб’єкта правотворчості, адресата правотворчості, території на якій вони діють, тощо.

Проблема класифікації законів не є новою для юридичної науки. Вагомий внесок у її розробку зробили такі фахівці в галузі загальнотеоретичної юридичної науки як С.С. Алексєєв, А.М. Колодій, В.Л. Кулапов, Л.О. Морозова, О.Ф. Скакун, М.В. Цвік та ін.

Розглядаючи це питання візьмемо за основу підхід вітчизняного науковця О.Ф. Скакун, яка пропонує таку класифікацію законів:

1. За значенням і місцем у системі законодавства: конституції (кодифіковані та некодифіковані), конституційні закони, звичайні закони (спеціальні та загальні: кодифіковані та поточні), забезпечувальні (оперативні) закони.
2. За строком дії розрізняють закони: постійні, тимчасові та надзвичайні.
3. За суб’єктами законотворчості: ухвалені громадянським суспільством (народом) у результаті референдуму, ухвалені законодавчим органом держави.
4. За межами дії: закони України, закони Автономної Республіки Крим.
5. За структурною формою: кодифіковані, некодифіковані.
6. За галузевою ознакою: конституційно-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові, кримінально-правові тощо.
7. За сферами суспільного життя вирізняють: закони в галузі регулювання економіки, закони в галузі регулювання політики, закони в галузі регулювання соціальної сфери, закони в галузі регулювання військової сфери та ін.

Найвищу юридичну силу має конституція держави, вона є основним законом і втілює принцип верховенства права.

Конституція – акт установчого характеру, який закріплює загальні засади громадянського суспільства і держави, основи правової системи, правового статусу громадян, державно-територіального устрою, організації органів державної влади та місцевого самоврядування. Це нормативно-правовий акт, який гарантує втілення в суспільстві загальнолюдських цінностей, демократії, свободи та справедливості. Вона визначає правові орієнтири розвитку держави, є свого роду її «правовим паспортом». Конституція є юридичною базою для решти законів. Стаття 8 Конституції України закріплює правило про те, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Усе ж що суперечить Конституції, або не відповідає їй, вважається неконституційним.

Конституція володіє стабільністю, оскільки має порівняно з іншими нормативними актами найбільш тривалу та постійну дію. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Тому всі органи, посадові особи і громадяни при розв’язанні правових спорів і конкретних справ можуть посилатися на норми Конституції.

Закони, які вносять зміни чи доповнення до конституції називаються конституційними. Вони приймаються не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України в порядку, передбаченому розділом ХІІІ Конституції України. Наприклад, Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)» від 7 лютого 2019 р. № 2680-VIII.

Наступну групу законів становлять звичайні закони, вони приймаються на основі та на виконання Конституції та визначають основи правового регулювання суспільних відносин у певній сфері (наприклад, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V). Це значна за кількістю та динамічна група законів, які приймаються простою більшістю голосів. За змістом вони є досить різноманітними. За обсягом регулювання звичайні закони розподіляються на загальні та спеціальні.

Закони загальної дії поширюються на всіх суб’єктів права незалежно від їх статусу. Вони можуть бути кодифікованими (Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. № 2341-III, ЦК України) та поточними (Закон України «Про вибори народних депутатів» від 17 листопада 2011 р. № 4061-VI).

Закони спеціальної дії адресовані чітко окресленому колу суб’єктів, які мають особливий статус (Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 р. № 1556-VII, Закон України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 р. № 580-VIII та інші).

Характерною особливістю забезпечувальних, або оперативних, законів є те, що вони вводять у дію окремі закони, а також за їх допомогою ратифікуються міжнародні договори та ін. Основне призначення забезпечувальних законів – це оперативне підтвердження, підтримання системи норм, що містяться в окремих законах і міжнародних договорах, які мають найбільше значення та потребують негайного ухвалення. Сюди також можна віднести закони про правові акти з наведенням їх переліку та нормативних характеристик. Забезпечувальні закони не можуть існувати поза законами, що вони вводять у дію та міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

Незважаючи на те, що в нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин у нашій державі, головне і визначальне місце займає закон, питома вага підзаконних нормативно-правових актів суттєва.

Існування підзаконних нормативних актів у правовій системі зумовлено багаторівневою структурою самих суспільних відносин, що потребують як законодавчого врегулювання, так і вторинного, більш детального і конкретизуючого нормативного регулювання з метою оперативного вирішення питань в окремих сферах життєдіяльності суспільства.

Підзаконний нормативний акт – це письмовий документ уповноваженого суб’єкта, прийнятий на підставі та на виконання закону, в якому закріплені правила поведінки загального характеру, що забезпечуються державою.

Підзаконні нормативно-правові акти містять норми права, володіють низкою специфічних ознак, видаються лише уповноваженими органами державної влади у визначеній формі з метою конкретизації та на виконання законів.

Підзаконність нормативно-правових актів не означає їх меншої юридичної обов’язковості. Вони мають необхідну юридичну чинність. Щоправда, їх юридична чинність не має такої ж загальності та верховенства, як це властиво законам. Проте вони посідають важливе місце в усій системі нормативного регулювання, оскільки забезпечують виконання законів шляхом конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних відносин.

Підзаконні нормативні акти різняться між собою та утворюють складну ієрархічну систему. Їх можна класифікувати за різними критеріями:

• за суб’єктами прийняття – підзаконні нормативні акти Президента України, уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування тощо;
• за зовнішньою формою акта – укази, постанови, накази, рішення, статути, правила та інше;
• за сферою дії акта – загальні, обов’язкові для виконання на всій території держави (нормативні акти Президента України або Кабінету Міністрів України); відомчі, норми яких поширюються на організації та осіб, які перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства (нормативні акти міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, що мають внутрішнє значення); місцеві, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (нормативні акти голів місцевих державних адміністрацій); локальні – ті, які діють тільки в межах конкретного підприємства, установи, організації (нормативні акти керівників підприємств, установ, організацій);
• за часом дії – постійні й тимчасові;
• за характером правотворчої компетенції – прийняті в межах власної правотворчої компетенції (нормативні акти уряду) і прийняті в порядку реалізації делегованих правотворчих повноважень (окремі нормативні акти органів місцевого самоврядування);
• за порядком прийняття – видані одноособово (наказ керівника державного комітету), прийняті колегіально (постанова правління Національного банку України), видані спільно двома або більше відомствами (наприклад, наказ Міністерства фінансів України).

Докладніше розглянемо класифікацію підзаконних нормативно-правових актів за суб’єктами їх прийняття.

Президент України на основі Конституції та законів України в межах своїх повноважень видає нормативні акти у формі указів і розпоряджень, які є обов’язковими до виконання на території України. Укази та розпорядження Президента України за своєю юридичною природою поділяються на нормативні та ненормативні (наприклад, нагородження відзнакою конкретної людини). Ненормативні укази не містять норм права та відносяться до актів застосування права. За допомогою указів законодавчого характеру Президент у разі необхідності вносить зміни до чинних законодавчих актів. Усі укази за юридичною силою стоять після законів.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, в межах своєї компетенції на основі й на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов’язкові до виконання. Постанови Кабінету Міністрів України переважно носять загальний характер і є нормативно-правовими актами, а розпорядження, як правило, приймаються з конкретних питань і не мають нормативного характеру. У зв’язку з тим, що Кабінет Міністрів є вищим органом державної виконавчої влади, його акти в системі законодавства стоять за юридичною силою після актів Верховної Ради і Президента України. Разом із тим вони мають переважаюче значення стосовно нормативно-правових актів інших органів, тобто обов’язкові до виконання на всій території України. Усі акти підвідомчих Кабінету Міністрів України органів повинні відповідати його нормативно-правовим актам.

На щабель нижче відповідно до ієрархії підзаконних нормативно-правових актів розмістилися нормативні акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади в межах компетенції очолюваних ними органів у відповідній сфері управління видають нормативні акти у формі наказів.

Межі правотворчої компетенції центральних органів виконавчої влади конкретизуються в положеннях про окремі міністерства. Накази бувають нормативні та індивідуальні. Нормативними наказами переважно затверджуються постанови і положення про підвідомчі установи, організації, правила діяльності підконтрольних цьому відомству. Інструкції є нормативно-правовими актами. У них переважно встановлюються правила з реалізації нормативно-правових актів Президента, Верховної Ради або Кабінету Міністрів України, даються вказівки, як потрібно застосовувати той чи інший нормативний акт.

Голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень і на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень видає розпорядження, обов’язкові для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян, які знаходяться на відповідній території. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази.

Нормативні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування утворюють ще одну групу підзаконних нормативно-правових актів. Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. До форм права належать ті рішення, які містять у собі правові норми. Дія нормативних рішень місцевих рад поширюється на територію, підвідомчу певній раді.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради (у разі її створення) в межах своїх повноважень приймає рішення.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради у межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рішення виконавчого комітету бувають нормативними й індивідуальними, розпорядження – в основному індивідуальні акти. Як виняток (стихійні лиха, епідемії, епізоотії) виконкоми місцевих рад (крім селищних, сільських і районних у містах) мають право приймати рішення, що встановлюють адміністративну відповідальність за порушення їх приписів.

Керівники підприємств, установ та організацій у межах своєї компетенції й відповідно до чинного законодавства мають право видавати накази як індивідуального, так і нормативного характеру. Наказами затверджуються посадові інструкції, різні положення. Вони регламентують переважно питання праці й заробітної плати, робочого часу та часу відпочинку, оплати праці й матеріального заохочення на підприємстві, в установі та організації. Багато з них приймаються адміністрацією за погодженням із профспілками. Такі акти є локальними, оскільки сфера їх дії обмежена межами відповідного підприємства, установи та організації. Таким чином, ефективність регулювання суспільних відносин прямо пропорційна наявності необхідного видового та функціонального розмаїття нормативно-правових актів, які в залежності від своєї природи покликані встановлювати, змінювати чи скасовувати норми права.

3. Дія нормативно-правових актів у просторі, часі та за колом осіб

Розвиток та удосконалення джерельної основи права сучасної України здійснюється насамперед шляхом створення досконалих нормативно-правових актів. Серед техніко-технологічних засобів формування якісних нормативно-правових актів чільне місце належить правилам регламентації темпоральної дії нормативно-правових актів – передусім унаслідок їх «непересічної» практичної значущості. Це зумовлює актуальність пропонованого для висвітлення питання.

Дія нормативно-правових актів у часі належить до правових явищ, знання про які набули на теперішній час аксіоматичного характеру, є базовими компонентами правосвідомості сучасного юриста. А такі властивості нормативного акта як здатність мати пряму чи зворотну дію в часі набули характеру принципів права.

Вивчаючи питання дії нормативно-правових актів у часі, науковці виокремили декілька категорій правотворчих, правозастосовних і правоінтерпретаційних помилок. Серед них найбільш «небезпечними» є помилки правотворчі, оскільки стають причиною недоліків праворегулятивної діяльності.

Формулюванню дефініції поняття «напрям дії нормативно-правового акта в часі» має передувати розуміння дії нормативно-правового акта в часі загалом. Родовим щодо дії нормативно-правового акта в часі є дія нормативно-правового акта. Так, Р.А. Ромашов визначає дію нормативно-правового акта як динамічну характеристику процесу реалізації приписів нормативно-правових актів, що складається з сукупності зовнішніх факторів, які впливають на результативну дію нормативно-правового акта на регульовані ним суспільні відносини. У свою чергу М.О. Теплюк вважає, що при визначенні поняття «дія закону» необхідно виходити з того, що вона зводиться до об’єктивної дії права, що являє собою, з одного боку, регулювальну дію закону стосовно учасників суспільних відносин, котрі зобов’язані виконувати нормативні приписи закону, а з іншого – техніко-юридичну дію закону щодо законодавчого органу держави, який зобов’язаний узгоджувати свої нормативні рішення в рамках національної правової системи. Об’єднуючим для цих трактувань дії нормативно-правового акта є те, що в основі її змісту лежить праворегулятивний вплив нормативно-правового акта на суспільні відносини. Такий ідейний зміст мав би бути закладеним, на нашу думку, і в розуміння дії нормативно-правового акта в часі.

У літературі однак простежується дещо інший підхід до визначення цього правового явища: дія нормативно-правового акта в часі – це період з моменту вступу акта в силу й до моменту втрати ним юридичної сили. Практично таке ж розуміння дії нормативно-правового акта в часі пропонується й у п. 1 ст. 61 проекту Закону України «Про нормативно-правові акти». Не вирізняється особливою широтою з цього питання й позиція Конституційного Суду України. У рішеннях від 13 травня 1997 р. № 1-зп, 9 лютого 1999 р. № 1-рп/99, 5 квітня 2001 р. № 3-рп/2001 орган конституційної юрисдикції вказує, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Хоча слід зауважити, що частина запропонованого формулювання (а саме: «до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце») стосується і напряму дії нормативно-правового акта в часі.

На основі зазначеного можна констатувати, що дія нормативно-правового акта в часі розглядається як період його чинності. Легальне визначення напряму дії нормативно-правового акта в часі практично не дається. Тому надалі будемо послуговуватись вихідними моментами існуючих трактувань основних напрямів темпоральної дії нормативно-правового акта – прямої, зворотної, переживаючої. Спільним для визначень вказаних напрямів дії нормативно-правового акта в часі є те, що та чи інша дія – негайна чи ультраактивна, перспективна чи переживаючи (залежно від позицій автора) полягає в поширенні обов’язковості, чинності, впливу норм права на правовідносини, які існували, тривають або виникнуть у майбутньому.

Темпоральна дія нормативно-правового акта зумовлюється низкою часових параметрів:

• набранням чинності новим нормативним документом;
• часом доцільності існування триваючих правовідносин при зміні їх юридичної регламентації;
• часом, який необхідний для адаптації наявних правових відносин до новел у нормативно-правовій базі, що їх визначає.

У свою чергу Д.М. Бахрах виділяє три варіанти дії нормативно-правових актів у часі:

норма регулює те, що буде;

• норма регулює те, що є й що буде;
• норма регулює те, що було, є та буде.

Таким чином, еволюція права поєднується з постійним існуванням, розвитком, системністю зв’язків суспільних відносин. Це видається «основним завданням» юридичного встановлення напряму дії нормативно-правового акта в часі.

Беручи до уваги названі ключові характеристики напряму дії нормативно-правового акта в часі, можна запропонувати таку дефініцію цього поняття – це нормативно визначений праворегулятивний вплив на минулі, існуючі та майбутні суспільні відносини.

Як зазначалось, виокремлюють три напрями дії нормативно-правового акта в часі. Стосовно кожного з них є чимало наукових напрацювань, особливо ж – стосовно зворотної дії. Розглянемо коротко кожний з напрямів.

1. Пряма (негайна, перспективна) дія нормативно-правового акта розглядається як його здатність поширювати свою обов’язковість на факти, які виникають після набрання ним чинності; виникли ще до набрання ним чинності, але продовжують існувати й після набрання ним чинності, причому ця обов’язковість поширюється на останні тільки з моменту набрання ним чинності. Яскравою ілюстрацією практично нормативного закріплення прямої дії нормативно-правового акта в часі є п. 4 Прикінцевих та перехідних положень ЦК України, в якому закріплено, що він застосовується до цивільних відносин, що виникли після набрання ним чинності. Щодо цивільних відносин, які виникли до набрання ним чинності, положення цього Кодексу застосовуються до тих прав і обов’язків, що виникли або продовжують існувати після набрання ним чинності.

На основі наведеного розробникам проекту Закону України «Про нормативно-правові акти» можна запропонувати таке визначення прямої дії нормативно-правового акта в часі – це здатність нормативно-правового акта регулювати відносини, що виникли після набрання ним чинності, а також відносини, які виникли до набрання ним чинності та продовжують існувати, однак лише стосовно прав та обов’язків суб’єктів правовідносин, що виникли після набрання ним чинності.

2. Найбільшу уваг на теперішній час привертає зворотна дія нормативно-правового акта в часі. Кожен правник знає, що така дія – це його дія на факти та правовідносини, які виникли до набрання ним чинності – причому з моменту їх виникнення.

Ключові складові зворотної дії нормативно-правового акта:

• зворотна дія має бути передбачена в самому акті (перехідних чи прикінцевих положеннях). Хоча правотворчі суб’єкти зазвичай зобов’язані дотримуватись наведених нижче конституційних положень;
• нормативно-правові акти, як правило, зворотної дії не мають;
• зворотна дія нормативно-правового акта допускається за умови відповідності конституційному принципу пом’якшення чи скасування відповідальності особи.

Ще один аспект зворотної дії нормативно-правового акта, на який звертають увагу науковці, про який немає згадки у правових актах і який є необхідною складовою зворотної дії нормативно-правового акта. Така дія супроводжується (і це її основне призначення) переоцінкою юридичних фактів і правовідносин, що мали місце в минулому з моменту їх виникнення, приведенням їх у відповідність до нових вимог і, нарешті, компенсацію «втраченого» (якщо виникає така необхідність виходячи з ціннісних параметрів нового нормативно-правового акта). Ця умовна «тріада» є своєрідною юридичною конструкцією, і відсутність потенційної можливості використання хоча б одного з елементів унеможливлює зворотну дію нормативно-правового акта загалом.

Як показує аналіз норм права, які регламентують зворотну дію нормативно-правового акта в часі у різних державах, формулюються правила трьома способами:

• вказівка про неможливість зворотної дії та виокремлення винятків, коли вона допускається (ст. 58 Конституції України);
• аналогічно плюс перелік випадків, коли надання нормативно-правовому акту зворотної сили не допускається (ст. 67 Закону Республіки Білорусь «Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь»);
• вказівка про те, що нормативно-правовий акт, як правило, не має зворотної сили (ст. 18 Закону Республіки Молдова «Про нормативні акти Уряду і інших органів центрального і місцевого публічного управління»). Кожен з підходів має свої позитиви та недоліки.

На основі висловлених міркувань необхідно виокремити вихідні ознаки зворотної дії нормативно-правового акта в часі та запропонувати можливе офіційне визначення поняття. При цьому ми маємо брати за основу ст. 58 Конституції України і мати на увазі, що норми Закону України «Про нормативно-правові акти», які повинні регламентувати таку дію, не можуть виходити за межі конституційних норм. До таких ознак можна віднести:

• поширення дії акта на правовідносини та факти, що виникли до набрання ним чинності;
• переоцінку юридичних фактів і правовідносин, що мали місце в минулому, має на меті приведення їх у відповідність до нових вимог і компенсацію «втрат» у випадку необхідності;
• можливість мати місце в тих випадках, якщо поліпшується правовий статус фізичних та юридичних осіб і у випадках, передбачених законом стосовно посадових осіб.

Відповідно зворотна дія нормативно-правового акта в часі – це здатність поширювати праворегулятивний вплив на відносини, що виникли до набрання ним чинності, поєднана з переоцінкою фактів і правовідносин минулого, приведенням їх у відповідність до нових вимог, компенсацією, спрямована на поліпшення правового статусу фізичних (за винятком посадових) та юридичних осіб.

Нормативно-правові акти чи їх окремі норми не можуть мати зворотної дії в часі, крім випадків коли вони, зокрема, пом’якшують або скасовують юридичну відповідальність, поліпшують правовий статус фізичних (за винятком правового статусу посадових осіб) та юридичних осіб.

3. Серед напрямів дії нормативно-правового акта в часі найменш дослідженою є переживаюча дія нормативно-правового акта. Вона полягає в тому, що старий нормативний акт, скасований новим, певною мірою продовжує діяти й після втрати ним своєї юридичної сили; новий нормативно-правовий акт поширюється тільки на «нові» факти, а на «старі» факти, котрі ще тривають, продовжує діяти попередній нормативно-правовий акт. Поєднуючи переживаючу дію скасованого з перспективною дією нового нормативно-правового акта, науковці оперують для їх позначення терміном «ультраактивна форма дії».

З метою запобігання створенню норм, які чітко не окреслюють переживаючу дію нормативно-правових актів у часі, доречно на нормативному рівні закріпити визначення такої дії – насамперед у Законі України «Про нормативно-правові акти». За основу можна взяти загальновідоме розуміння переживаючої дії нормативно-правових актів – це їх здатність поширювати праворегулятивний вплив на відносини, які виникли до набрання чинності новими нормативно-правовими актами і тривають після набрання ними чинності.

До формальних (організаційних) вимог, що висуваються до регулювання напряму дії нормативно-правового акта в часі можна віднести:

• обов’язковість введення у проекти створюваних нормативних документів прикінцевих і перехідних положень. У прикінцевих положеннях має визначатись порядок (насамперед момент) набрання нормативно-правовим актом чинності, а в перехідних – напрям його дії в часі;
• формулювання норм, які визначають напрям дії нормативно-правового акта в часі мають відповідати визнаному на доктринальному рівні розумінню прямої, зворотної та переживаючої дій.

Дія нормативно-правового акта у просторі може бути територіальною й екстериторіальною.

Територіальна дія нормативно-правового акта окреслена територією держави або окремого регіону і визначається державним суверенітетом. Екстериторіальна дія нормативно-правового акта регулюється міжнародними договорами і передбачає поширення законодавства певної держави за межами її території. Вона відома як право екстериторіальності держав – порядок, відповідно до якого установи або фізичні особи, що розташовані або перебувають на території іншої держави, розглядаються як такі, що розташовані або перебувають на власній національній території і підвладні законам і юрисдикції власної держави. Правом екстериторіальності користуються військові кораблі та літаки, що з дозволу держави перебування знаходяться на її території, але розглядаються як частина території держави прапора або пізнавальних знаків. Право екстериторіальності завжди використовувалося для обґрунтування дипломатичних привілеїв та імунітетів – особливих прав і привілеїв, якими наділяються дипломати і члени їх сімей.

На порядок дії нормативно-правового акта за колом осіб поширюється загальне правило: акт діє стосовно всіх осіб, які перебувають на території його дії та є суб’єктами відносин, на які він розрахований.

До таких осіб відносяться:

• громадяни держави;
• іноземці;
• особи без громадянства (апатриди);
• особи з подвійним громадянством (біпатриди);
• мігранти, біженці;
• усі внутрішньодержавні, спільні, іноземні, міжнародні організації, які не користуються правом екстериторіальності.

Види законів у дії за колом осіб:

1. Загальні– розраховані на все населення. Низка законів, насамперед, тих, що місять кримінально-правові норми, поширюються на громадян держави незалежно від місця їх перебування (за кордоном);

2. Спеціальні – розраховані на певне коло осіб. Одні закони поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб’єктів, інші – лише на конкретну категорію осіб (пенсіонерів, військовослужбовців, лікарів, вчителів тощо), їх дія у просторі та за колом осіб не збігається.

Іноземні громадяни та особи без громадянства прирівняні в правах і обов’язках із громадянами держави за деякими винятками. Їм не надаються окремі права і на них не покладаються певні обов’язки: обирати й бути обраними до державних органів країни, бути суддями тощо.

3. Виняткові – роблять винятки із загальних і спеціальних. Глави держав і урядів, працівники дипломатичних і консульських представництв, деякі інші іноземні громадяни (члени екіпажів військових кораблів, військовослужбовці військових частин тощо), які знаходяться на території невласної держави, наділені імунітетом – дипломатичним, консульським та ін. Ці особи користуються особистою недоторканністю. Вони звільняються від юрисдикції держави перебування в питаннях, пов’язаних з їх службовою діяльністю.

4. Особливості відомчої нормотворчості

Переважна більшість нормативно-правових актів, норми яких спрямовані на забезпечення реалізації правоохоронної функції держави, є результатом відомчої нормотворчості, тобто результатом діяльності уповноважених центральних органів виконавчої влади. Зазначені органи в межах наданих їм повноважень видають підзаконні нормативно-правові акти, які спрямовані на регулювання суспільних відносин, що виникають у правоохоронній сфері.

Таким чином, у сучасних умовах актуальними є питання дослідження сутності відомчої нормотворчості, з’ясування її ролі в механізмі реалізації правоохоронної функції держави, встановлення кола суб’єктів відомчої нормотворчості в цій сфері.

Так, наприклад, Л.М. Шестопалова та О.Л. Дзюбенко вважають, що нормотворчість, у порівнянні з правотворчістю, є більш складною правовою категорію, оскільки, з одного боку, вона передбачає творення правових норм, тобто має місце як при творенні законів, так і при творенні підзаконних актів, а тому виступає базовим елементом нормативних актів; з іншого – нормотворчість у континентальному праві передбачає творення нормативно-правових актів, тобто актів, які містять норми права, що дає підстави ототожнити її з правотворчістю в її вузькому значенні.

Схожої точки зору дотримуються й О.В. Скрипнюк і В.Л. Федоренко, які зазначають, що нормотворча діяльність є насамперед різновидом правотворчості, спрямованої на створення норм права з їх наступною об’єктивізацією в законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах.

Розділяючи в цілому точку зору зазначених вище науковців, слід підкреслити, що нормотворча діяльність є одним з видів правотворчості. Саме в результаті нормотворчої діяльності уповноважених суб’єктів відбувається надання юридичної форми певним правовим нормам, тобто приймаються нові нормативно-правові акти, вносяться зміни та доповнення до чинних нормативно-правових актів, відміняються існуючі. Особливу увагу слід звернути на те, що нормативно-правові акти, прийняті в результаті нормотворчості, регулюють певне коло суспільних відносин та є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами, на яких поширюється їх дія.

Невід’ємною складовою нормотворчості є відомча нормотворчість. На думку О.Л. Дзюбенко, відомча нормотворчість – це діяльність уповноважених керівників центральних органів виконавчої влади, які в межах своєї компетенції створюють відомчі підзаконні акти шляхом створення, зміни, доповнення, скасування правових норм, спрямованих на регулювання тих суспільних відносин, які входять до сфери їх управління.

Зважаючи на вищевикладене, вважаємо, що під відомчою нормотворчістю у сфері реалізації правоохоронної функції держави слід розуміти діяльність уповноважених на те центральних органів виконавчої влади (суб’єктів реалізації правоохоронної функції держави), які з метою реалізації законів України та нормативно-правових актів вищих органів державної влади в межах своєї компетенції уповноважені приймати відомчі нормативно-правові акти, що деталізують механізм реалізації державної політики у правоохоронній сфері.

Державні органи, залежно від обсягу і специфіки компетенції, функціонального призначення та місця в системі органів державної влади, поділяються на вищі (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), центральні органи виконавчої влади, місцеві органи державної виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) та локальні (посадові особи підприємств, установ та організацій). Державні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають підзаконні акти, які в залежності від їх місця в апараті держави та юридичної сили поділяються на загальні, відомчі, місцеві та локальні. Враховуючи класифікацію органів виконавчої влади за їх місцем в апараті держави та, відповідно, класифікацію підзаконних актів за їх юридичною силою, виникає потреба в поділі нормотворчості на такі рівні: нормотворчість вищих органів виконавчої влади, нормотворчість центральних органів виконавчої влади (відомча нормотворчість), нормотворчість місцевих органів виконавчої влади (місцева нормотворчість) і нормотворчість керівників підприємств, установ, організацій (локальна нормотворчість).

Отже, відомча нормотворчість посідає важливе місце в правовому регулюванні певного кола суспільних відносин. Проте в науковій літературі недостатньо уваги приділяється цьому правовому явищу. Науковці розглядають у своїх роботах відомчу нормотворчість як один з рівнів нормотворчості, зазначаючи при цьому лише те, що відомча нормотворчість здійснюється центральними органами виконавчої влади, результатом нормотворчої діяльності яких є відомчі підзаконні акти.

Щоб розкрити поняття відомчої нормотворчості необхідно розглянути такі аспекти:

• визначити коло суспільних відносин, що входять до сфери регулювання суб’єктів відомчої нормотворчості;
• визначити відповідне коло суб’єктів відомчої нормотворчості, які уповноважені видавати відомчі підзаконні акти;
• проаналізувати зміст етапів відомчої нормотворчості як процесуальної діяльності зі створення відомчих підзаконних актів шляхом виконання послідовних дій;
• охарактеризувати принципи здійснення відомчої нормотворчості.

Так, для того, щоб охарактеризувати відомчу нормотворчість як правову категорію, слід звернутися до розуміння складових елементів поняття. «Нормотворчість» означає діяльність зі створенню та упорядкуванню підзаконних актів. Невизначеним залишається термін «відомча». Тлумачення цього терміна відіграє важливу роль для розуміння «відомчої нормотворчості», оскільки саме він у цьому словосполученні визначає особливості цього рівня нормотворчості.

Відомство є багатогранним поняттям, а тому його слід розуміти у двох значеннях. По-перше, як сферу суспільного життя, яка входить до відання відповідної галузі державного управління, а по-друге, як сукупність центральних установ органів виконавчої влади, які обслуговують певну галузь державного управління на загальнодержавному рівні. З розуміння «відомства» можна зробити висновок, що відомча нормотворчість націлена на регулювання певної сфери суспільних відносин, яке здійснюється центральними органами виконавчої влади по всій території України.

Так, О.І. Сушинський виокремлює три ієрархічні рівні системи органів виконавчої влади з відповідними суб’єктами:

• Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади; Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики в певній сфері діяльності, у відповідній галузі.
• міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Наступним центральним органом виконавчої влади є державні комітети (державні служби), які є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет здійснює управління у певній сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.
• місцеві органи, до яких належать місцеві державні адміністрації. Кабінет Міністрів України може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади і підпорядковуються йому.

Отже, суб’єктами відомчої нормотворчості є міністри, голови державних комітетів (служб), голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, керівники урядових органів державного управління.

Свої нормотворчі функції суб’єкти відомчої нормотворчості здійснюють такими способами:

• безпосереднім виданням відомчих підзаконних актів;
• санкціонуванням актів структурних підрозділів шляхом видання наказів;
• спільним виданням нормативних актів з уповноваженими суб’єктами відомчої нормотворчості та суб’єктами нормотворчості;
• затвердженням рішень колегії центральних органів виконавчої влади.

Отже, під відомчою нормотворчістю слід розуміти діяльність уповноважених керівників центральних органів виконавчої влади, які в межах своєї компетенції створюють відомчі підзаконні акти шляхом створення, зміни, доповнення, скасування норм права, спрямованих на регулювання тих суспільних відносин, які входять до сфери їх управління.

Відомча нормотворчість є багатогранною категорією, що потребує виокремлення її ознак:

• є одним з рівнів нормотворчості;
• регулює сферу суспільних відносин певної галузі суспільного життя на загальнодержавному рівні;
• спрямована на забезпечення реалізації законів України та підзаконних актів вищих державних органів влади;
• здійснюється керівниками центральних органів виконавчої влади такими способами: безпосереднім виданням відомчих підзаконних актів, санкціонуванням актів структурних підрозділів шляхом видання наказів, спільним виданням нормативних актів з уповноваженими суб’єктами відомчої нормотворчості та суб’єктами нормотворчості, затвердженням рішень колегії центральних органів виконавчої влади;
• являє собою сукупність послідовно виконуваних стадій, серед яких: передпроектна, проектна, стадія затвердження проектів відомчих актів та стадія оприлюднення (опублікування) відомчих актів;
• базується на певних принципах, серед яких законність, професіоналізм, оперативність, єдиноначальність тощо;
• здійснюється шляхом створення нових норм права, зміни, доповнення, скасування існуючих;
• результатом діяльності суб’єктів відомчої нормотворчості є відомчі підзаконні акти, які формулюються відповідно до правил юридичної техніки.

Відомча нормотворчість передбачає процедуру створення відомчих актів і доведення їх до адресатів, що дає підстави розглядати цю правову категорію як процес, який складається з послідовно виконаний дій. У науковій літературі прямо не зазначені стадії відомчої нормотворчості, науковці у своїх роботах лише перераховують стадії правотворчого процесу або законотворчого, але, враховуючи те, що відомча нормотворчість є частиною правотворчості, проаналізуємо стадії правотворчості та відомчої нормотворчості як цілого та частини.

Такий поділ правотворчого процесу на стадії робиться з метою розмежування цих стадій на ненормативну (неофіційну) частину та нормативну (офіційну), в межах якої нормативний акт набирає юридичну силу. Цей поділ є важливим для прийняття законів, оскільки вони мають більш складну процедуру прийняття, на відміну від процедури прийняття підзаконних актів.

Процес відомчої нормотворчості відрізняється від законотворчості низкою ознак:

• по-перше, законотворчість є більш складним процесом, а тому включає більшу кількість стадій, які не передбачені у процесі відомчої нормотворчості;
• по-друге, у процесі законотворчості переважно відбувається створення нових норм права, у процесі відомчої нормотворчості також змінюються, доповнюються, скасовуються вже існуючі, що суттєво спрощує процедуру нормо-творчості;
• по-третє, суб’єктом законотворчості є Верховна Рада України, суб’єктами відомчої нормотворчості є центральні органи виконавчої влади, тобто процедура створення відомчих підзаконних актів відбувається більш оперативно.

До числа основних стадій відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави відносяться такі:

• прийняття рішення про необхідність розробки відомчого нормативно-правового акта. На цій стадії в результаті аналізу чинного законодавства та практичної діяльності відповідних суб’єктів реалізації правоохоронної функції держави визначаються актуальні проблемні питання, які виникають у цій сфері; обговорюються перспективні шляхи вирішення зазначених питань, які можливо буде реалізувати внаслідок прийняття відповідного нормативно-правового акта;
• робота над змістовим наповненням проекту відомчого нормативно-правового акта. Ця стадія є найбільш складною та відповідальною, оскільки саме на ній здійснюється значний обсяг роботи над розробкою проекту відомчого нормативно-правового акта, починаючи від організації роботи над проектом і закінчуючи його прийняттям та підготовкою відповідного розпорядчого документа. На цій стадії вивчаються матеріали, необхідні для розробки проекту; розробляються пропозиції щодо сутності питань, які мають бути вирішені в реалізації норм цього нормативно-правового акта; обговорюються зазначені пропозиції; здійснюється експертиза проекту нормативно-правового акта, його обговорення, з наступним урахуванням отриманих пропозицій та зауважень. З метою розробки якісного проекту відомчого нормативно-правового акта або в разі вирішення найбільш складного та значущого питання відповідні центральні органи виконавчої влади мають право створювати спеціальні робочі групи шляхом залучення власних працівників, представників територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, наукових установ і закладів вищої освіти, що їм підпорядковуються. Процедура організації роботи над проектом відомчого нормативно-правового акта та розробки його змістового наповнення врегульована в Рекомендаціях з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів, затверджених Постановою Міністерством юстиції України від 28 березня 1998 р. № 3;
• державна реєстрація проекту відомчого нормативно-правового акта. Нормативний акт подається на державну реєстрацію в п’ятиденний термін після його прийняття. Відповідно до чинного законодавства нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України, яке є провідним суб’єктом відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави, підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку. Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи за участю вчених і фахівців центральних або місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій. Під час правової експертизи встановлюється доцільність прийняття цього нормативно-правового акта, відповідність вимогам законів і підзаконних актів вищих органів державної влади, перевіряється дотримання процедури юридичної техніки під час розробки та прийняття документу, перевіряється, чи мав конкретний центральний орган виконавчої влади повноваження щодо розробки проекту нормативно-правого акта та його прийняття;
• опублікування (оприлюднення) відомчого нормативно-правового акта, яке здійснюється з метою оперативного і повного забезпечення правовою інформацією органів державної влади, підприємств, установ та організацій, доведення актів законодавства України до громадян.

Отже, відомча нормотворчість являє собою сукупність послідовно виконуваних дій, яких мають дотримуватись суб’єкти відомчої нормотворчості з метою дотримання законності у процесі створення відомчих підзаконних актів.

Дотримання наведених вище стадій відомчої нормотворчості сприятиме розробці нормативно-правового акта з урахуванням його галузевої належності, дотриманню вимог нормопроектувальної техніки, недопущенню прийняття суперечливих за своїм змістом норм права. Не менш важливим для якісного здійснення відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави є дотримання принципів такої діяльності. Під принципами відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави слід розуміти сукупність правил і закономірностей, що визначають основні вимоги до процедури розробки та прийняття відомчих нормативно-правових актів, нормами яких регулюються суспільні відносини, які виникають під час діяльності уповноважених суб’єктів щодо реалізації правоохоронної функції держави. Зміст принципу законності відомчої нормотворчості полягає в тому, що проекти відомчих нормативно-правових актів повинні розроблятися з урахуванням вимог законів і підзаконних нормативно-правових актів вищих органів державної влади, які визначають основні засади реалізації правоохоронної функції держави, загальнообов’язкові правила поведінки для учасників суспільних відносин у цій сфері.

Дотримання принципу обґрунтованості передбачає, що рішення про доцільність розробки конкретного відомчого нормативно-правового акта має бути належним чином обґрунтованим. Вивчення стану криміногенної ситуації в державі та потреб правоохоронної практики, визначення потреби у правовому регулюванні певного кола суспільних відносин та ретельне вивчення криміногенних і соціально-економічних факторів, що здійснюють негативний вплив на стан забезпечення правопорядку в державі, дає підстави для прийняття рішення про доцільність прийняття конкретних відомчих нормативно-правових актів, нормами яких має бути закріплений механізм профілактики правопорушень, удосконалення організації системи відповідних суб’єктів у частині вирішення профілактичних завдань і реалізації функцій протидії злочинності.

Необхідною умовою здійснення будь-якої діяльності, відомча нормотворчість не є виключенням, є планування, в результаті якого приймають обґрунтовані управлінські рішення. Завдяки використанню функції планування (як однієї з основних функцій управління) під час відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави можливо чітко сформулювати цілі, які мають бути досягнуті в результаті прийняття конкретного відомчого нормативно-правового акта; визначити найбільш ефективні шляхи досягнення поставлених цілей; визначити поточні та перспективні завдання, які мають бути поставлені перед конкретними суб’єктами реалізації правоохоронної функції держави.

Одночасно з принципом планування під час відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави має використовуватися принцип прогнозування. Зміст принципу прогнозування під час відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави полягає у вивченні комплексу криміногенних факторів, що здійснюють вплив на належну реалізацію правоохоронної функції держави, стан захищеності населення від загроз, рівень забезпечення правопорядку в державі та окремих її регіонах. Важливість дотримання принципу професіоналізму під час відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави зумовлюється тим, що саме від рівня професіоналізму працівників центральних органів виконавчої влади, які є суб’єктами реалізації правоохоронної функції держави, безпосередньо залежить якість змістової складової державної політики у правоохоронній сфері (ступінь визначення найбільш актуальних проблемних моментів і повнота заходів щодо їх усунення). Зазначені працівники мають бути обізнані як на особливостях юридичної техніки нормотворчої діяльності, так і на основних моментах, на які треба звернути увагу під час вироблення та реалізації державної політики у правоохоронній сфері, існуючих проблемах у цій сфері. Слід зазначити, що необхідною умовою дотримання принципу професіоналізму під час відомчої нормотворчості у сфері реалізації правоохоронної функції держави є його поєднання з принципом науковості. Як зазначає В.В. Конопльов, підвищення ефективності зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності будь-якого органу державної влади безпосередньо залежить від наукового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень, зокрема щодо змістового розроблення відомчих нормативно-правових актів. Наукова обґрунтованість нормотворчої діяльності є особливо актуальною на сучасному етапі, адже ненауковість нормативно-правових актів тягне за собою їх неефективність і нестабільність. Дотримання наведених вище принципів відомчої нормотворчості дозволить створити необхідні умови для реалізації правоохоронної функції держави, спрямувати діяльність відповідних органів виконавчої влади на надання якісних соціально-сервісних послуг населенню, створити належні умови для якісного захисту прав і свобод людини.

З огляду на викладене, наступною складовою висвітлення цього питання є аналіз систем відомчих нормативно-правових актів МВС України, що здійснюють правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ у зв’язку із завданнями, покладеними на них законами України та нормами підзаконних нормативно-правових актів.

Як уже зазначалося, результати нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ оформлюють у вигляді відомчих нормативно-правових актів. Відомчий акт – це підзаконний нормативний акт (указ, інструкція, нормативний наказ тощо), який видають у межах компетенції певного органу виконавчої влади (міністерства, комітету, відомства). Він містить вторинні (похідні) норми, які розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їхнє повне й точне виконання.

Призначення відомчих нормативно-правових актів полягає у:

1) встановленні права одного суб’єкта відповідно до обов’язку іншого;

2) роз’ясненні, конкретизації змісту (значення) прав чи обов’язків, викладених у законі в загальних рисах;

3) розширенні (звуженні) змісту права одного суб’єкта і звуженні (розширенні) права іншого;

4) введенні нових чи доповненні попередніх вимог до здійснення суб’єктом свого права;

5) роз’ясненні, конкретизації змісту (значення) контрольної функції органу управління, який підвідомчий міністерству, комітетові, відомству.

Відомчі акти мають такі переваги: мобільність, охоплення всіх сфер суспільних відносин, безпосередність спілкування керівника й підлеглого, швидкість інформування адресатів виконання та оперативність організації їх виконання тощо.

Однак слід зауважити, що захоплення створенням відомчих актів є показником двох негативних явищ: надмірного нормативного регулювання суспільних відносин і невисокої якості ухвалених законів, на підставі яких приймаються відомчі нормативно-правові акти.

На практиці часто трапляються випадки ототожнення нормативно-правових актів з іншими правовим актами, зокрема через непоінформованість осіб, які їх проектують, а тому до їхнього тексту вносять помилки – від фактичних до логічних. Отже, доречно нагадати, чим різняться ці два поняття:

• По-перше, нормативно-правовий акт містить норми права, встановлює нові права й обов’язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права. Акт тлумачення норм права, наприклад, лише пояснює чинні норми.
• По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загального характеру, а індивідуальний акт (акт застосування норм права) має індивідуальну спрямованість. Він стосується конкретної особи чи вирішення конкретної юридичної справи. Наприклад, заборона користуватися мобільним телефоном під час керування транспортним засобом адресована до всіх і тому є нормативно-правовим актом, а наказ керівника органу про призначення певної особи на посаду – це правовий, а не нормативно-правовий акт, тому що норм права в ньому немає, тобто немає прав і обов’язків, а відтак, це акт застосування норм права.

Однак у відомчих правових актах трапляється змішання цих понять, наприклад, під час призначення керівників департаментів, управлінь зазначають і розширення (зміну, звуження, перерозподіл) їхніх повноважень на посаді.

Слід зважати на те, що серед відомчих актів є багато ненормативних, індивідуальних управлінських актів, які містять конкретні індивідуальні розпорядження й вичерпують себе одноразовим застосуванням (наприклад, звільнення з посади, виділення бюджетних коштів, дисциплінарні стягнення тощо). Індивідуальні відомчі акти, як правило, називають розпорядженнями, наказами, тоді як відомчі нормативні акти – інструкціями, циркулярами, примірними положеннями та статутами, а також наказами. Накази й розпорядження міністерств і відомств, які мають разове розпорядницьке значення, не повинні містити нормативних правил, оскільки вони не є підзаконними нормативно-правовими актами.

Особливості відомчих нормативно-правових актів зумовлені компетенцією суб’єктів, які уповноважені їх приймати, а також сферою їхньої дії. Це, природно, стосується й нормативно-правових актів МВС України. З огляду на покладені законами України на органи внутрішніх справ функції та відповідні завдання більша частина нормативно-правових актів МВС України належить до сфери адміністративної юрисдикції, а також регулює організацію та здійснення правоохоронної діяльності.

Список використаних джерел

1. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28 грудня 1992 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/731-92-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2019).
2. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним» від 23 квітня 2001 р. № 376. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/376-2001-%D0%BF (дата звернення: 06.08.2019).
3. Наказ Міністерства юстиції України «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» від 12 квітня 2005 р. № 34/5. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0381-05 (дата звернення: 06.08.2019).
4. Постанова Кабінету Міністрів України «Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації» від 26 листопада 2008 р. № 1040. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1040-2008-%D0%BF (дата звернення: 06.08.2019).
5. Наказ Міністерства юстиції України «Про затвердження форми висновку юридичної служби міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів, місцевих державних адміністрацій за результатами проведення юридичної експертизи проекту нормативно-правового акта» від 6 липня 2011 р. № 1805/5. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0826-11 (дата звернення: 06.08.2019).
6. Артеменко В. Проектування нормативно-правових актів : навч. посіб. Київ : Європа ХХІ, 2007. 256 с.
7. Бержерон Р. К. Правила нормопроектування : наук.-попул. вид. Оттава, 1999. 36 с.
8. Дідич Т. О. Нормопроектування: питання теорії та методології : монографія. Київ : Вид-во Європ. університету, 2010. 160 с.
9. Нормопроектувальна техніка та державна реєстрація нормативно-правових актів : навч.-методич. посіб. / Уклад. : С. Г. Серьогіна та ін. Харків : Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого», 2013. 35 с.
10. Онищук І. І. Проблеми вдосконалення нормативно-правового регулювання вимог до юридичної техніки. Юридична Україна. Київ, 2011. № 6 (102). С. 22–27.
11. Фулей Т., Лукас Л., Сайнц Л. Розробка проектів нормативно-правових актів відповідно до методики вирішення проблем. Київ, 2012. 180 с.
12. Шутак І. Д., Онищук І. О., Легін Л. М. Юридична техніка в схемах і таблицях : курс лекцій. Івано-Франківськ : Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки. Дрогобич : Коло, 2016. 232 с.