Національна академія внутрішніх справ

Кафедра адміністративного права і процесу
Мультимедійний навчальний посібник
Адміністративне право. Загальна частина

Навчальні теми

ТЕМА 8. МЕТОДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ

  • § 1. Поняття та особливості методів публічного адміністрування
  • § 2. Види методів публічного адміністрування

    • § 1. Поняття та особливості методів публічного адміністрування

    Категорії форми та методу публічного адміністрування необхідно розглядати в нерозривному зв’язку. Якщо форму діяльності публічної адміністрації можна досить ясно продемонструвати, показати її правовий зміст і основне призначення, то її методи характеризуються меншим ступенем правової регламентації.

    В юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії методу, з відокремленням її від форми публічного адміністрування, а також методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування застосовуються владними суб’єктами адміністративного права (публічною адміністрацією). Форма є первинною щодо методу. Вона показує, що конкретні дії публічної адміністрації здійснюються шляхом оформлення їх, наприклад, у правовий акт, що тягне за собою юридичні наслідки. Метод, у свою чергу, дає можливість побачити характер взаємовідносин між суб’єктом і об’єктом впливу. Він обов’язково знаходить своє вираження у формі публічного адміністрування. Iнакше кажучи, якби не було форми публічного адміністрування, методи публічного адміністрування втратили будь-який сенс. Наприклад, як можна застосувати заходи адміністративного стягнення або надати ліцензію фізичній чи юридичній особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття відповідного правового акта публічного адміністрування. Таким чином, стає очевидним нерозривний зв’язок методу діяльності публічної адміністрації з її формами.

    Методами публічного адміністрування є певні способи практичного виконання суб’єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов’язань, що відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції.

    Особливості методів публічного адміністрування:

    • у методах знаходить своє вираження публічний інтерес;
    • вони реалізуються в процесі публічного адміністрування;
    • вони виражають упорядковуючий вплив публічної адміністрації на поведінку суб’єктів суспільства та становлять зміст цього впливу;
    • у методах публічного адміністрування завжди міститься керівна воля держави, яка проявляється у юридично владних приписах публічної адміністрації;
    • вони використовуються суб’єктами публічної адміністрації як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує;
    • методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів публічного адміністрування засобом зовнішнього вираження є форми публічного адміністрування (правові і неправові);
    • вибір конкретних методів публічного адміністрування знаходиться у прямій залежності не тільки від особливостей організаційно-правового статусу суб’єктів публічної адміністрації, а насамперед — від особливостей об’єкта впливу (індивідуальний чи колективний, форма власності, адміністративно-правовий статус тощо).

    Таким чином, за своїми ознаками метод публічного адміністрування є засобом цілеспрямованого владного впливу на суспільство. Такий підхід до його розуміння зближує методи публічного адміністрування з методом правового регулювання суспільних відносин. I перший, і другий є засобами регулюючого впливу, тобто виступають у ролі «носіїв» адміністративно-правових приписів, заборон і дозволів. Однак акценти при цьому різні: йдеться або про механізм правового регулювання (однаковий для всіх галузей права), або про владні засоби публічної адміністрації, які використовуються нею для виконання адміністративних зобов’язань. Методи правового регулювання поширюються на всіх учасників суспільних відносин, включаючи публічну адміністрацію та невладних суб’єктів, в той час, як методи адміністрування використовуються тільки суб’єктами владних повноважень. У методах публічного адміністрування знаходять відповідне вираження методи адміністративно-правового регулювання, що, проте, не призводить до їх ототожнення, хоча в своєму правовому вираженні метод публічного адміністрування може співпадати з методом правового регулювання. Але для цього він повинен бути, по-перше, обов’язково юридично оформленим і, по-друге, мати нормативне вираження, тому що правове регулювання завжди нормативне. Методи ж публічного адміністрування переважно індивідуалізовані. Не всі вони є правовими.

    Головним критерієм розмежування названих методів є: метод правового регулювання — функція адміністративного права; метод публічного адміністрування — функція суб’єкта адміністративного права, причому не будь-якого, а лише того, який одночасно є суб’єктом владних повноважень (публічна адміністрація).

    Метод публічного адміністрування, будучи способом безпосереднього владного впливу з боку публічної адміністрації на певний об’єкт, несе у своєму змісті юридично владні повноваження, сукупність яких безпосередньо обумовлена змістом адміністративно-правового регулювання.

    Проблема адміністративно-правових методів надзвичайно актуальна. Вона загострена в даний час у зв’язку з визнанням України країною з ринковою економікою, вступом до Світової організації торгівлі, суттєвими змінами в механізмі публічного управління і в організаційно-правовому статусі багатьох його суб’єктів і, що особливо важливо, об’єктів (наприклад, децентралізація влади, роздержавлення економіки, розвиток договірних відносин в діяльності публічної адміністрації). Під впливом цих змін ставиться питання про межі використання в якості методу публічного адміністрування односторонніх юридично владних розпоряджень публічної адміністрації, посилюється зворотний вплив об’єктів управління на його суб’єктів тощо.

    Сьогодні набувають поширення такі методи публічного адміністрування, що мають потужний і ефективний потенціал впливу на поведінку людей (державний контроль (нагляд), диференційоване оподаткування, антимонопольне регулювання, видача ліцензій на право здійснення тієї чи іншої господарської діяльністю та ін.). Ці методи спрямовані на захист публічних інтересів, посилення ролі публічної адміністрації у здійсненні заходів, спрямованих на забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.


    § 2. Види методів публічного адміністрування

    Сукупність методів публічного адміністрування розподіляється на види за різними критеріями:

    1) залежно від форми вираження:

    • правові - містяться в нормативних та індивідуальних правових актах і тягнуть юридичні наслідки;
    • неправові характеризуються здійсненням суб’єктом публічної адміністрації певних дій організаційного характеру (наради, інструктажі тощо);

    2) залежно від правових властивостей:

    • нормативні — застосовуються з метою прийняття нормативних правових актів;
    • індивідуальні — застосовуються з метою прийняття індивідуального адміністративного акта;

    3) за ступенем владного впливу на об’єкти:

    • імперативні — містять владні приписи, які зобов’язують до вчинення необхідних дій або належної поведінки;
    • уповноважуючі — дозволяють здійснювати певні дії (наприклад, приймати правові акти публічного адміністрування);
    • заохочувальні — реалізуються за допомогою встановлення стимулів до правомірної поведінки суб’єктів адміністративного права;
    • рекомендаційні — містять рекомендації щодо здійснення певних дій необов’язкового характеру;

    4) за суб’єктним складом:

    • одноосібні (єдиноначальні);
    • колегіальні.

    Найбільш поширеним є розмежування методів публічного адміністрування:

    1) залежно від міри використання владних повноважень публічної адміністрації:

    • переконання;
    • заохочення;
    • примус.

    2) залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересів і правових можливостей його об’єктів:

    • адміністративні;
    • економічні.

    Правильне застосування методів переконання, заохочення й примусу в процесі здійснення публічного адміністрування забезпечує найбільшу ефективність цієї діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових основ у державі. Ці методи є визначальними, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти один одному, а доповнювати, підпорядковуватись публічним інтересам.

    Метод переконання використовується публічною адміністрацією в процесі вжиття роз’яснювальних, виховних, заохочувальних та інших заходів з метою дотримання вимог чинного законодавства. Він спрямований на те, щоб громадяни самі виконували виражену в правових актах волю публічної адміністрації. Завдяки цьому методу досягається єдність волі законодавця і громадян, керівника і колективу, яка є необхідною умовою єдності дій.

    Переконання — це процес послідовно здійснюваних дій правового та неправового характеру, який включає такі елементи, як оволодіння увагою, прищеплення, вплив на свідомість, емоції, створення інтересу та ін. Громадяни добровільно підпорядковуються юридичним актам, якщо розуміють цілі й завдання владної діяльності, схвалюють їх, свідомо, активно беруть участь в їх здійсненні. Це означає, що за допомогою заходів переконання держава досягла бажаного впливу на свідомість і волю людей і у них сформувалися необхідна увага, внутрішня переконаність у доцільності юридичних приписів, дій адміністрації.

    Переконання є пріоритетним методом впливу публічної адміністрації, оскільки використовується систематично, забезпечує добровільне виконання приписів, що сприяє здійсненню правомірної поведінки громадянами. Цьому сприяє розвинута за останні роки система засобів масової інформації, за допомогою якої здійснюється оперативне оповіщення громадян про прийнятті правові акти, проведені заходи, роз’яснюється їх зміст. Крім цього, використання методу переконання не вимагає суттєвих матеріальних витрат (є економічно вигідним), на відміну від застосування заходів адміністративного примусу.

    До заходів переконання відносять:

    • навчання;
    • пропаганду, рекламу, агітацію з метою підвищення рівня правової свідомості та правової культури громадян (пояснення сутності законів, правової політики держави);
    • роз’яснення завдань і функцій публічної адміністрації;
    • виховання;
    • інструктажі;
    • обмін передовим досвідом.

    Прикладами використання методів переконання в діяльності публічної адміністрації можуть бути: постанова Кабінету Міністрів України вiд 13 квітня 2011 р. № 411 «Про затвердження Положення про навчання студентів та стажування аспірантів, наукових і науково-педагогічних працівників у провідних вищих навчальних закладах та наукових установах за кордоном», Лист Національного банку України вiд 4 березня 2011 р. № 25‑111/523‑3297 «Роз’яснення з питань нового законодавства», Лист Міністерства юстиції України вiд 18 жовтня 2010 р. № 12873‑0‑26‑10‑19 «Щодо надання роз’яснення деяких питань законодавства, пов’язаних з державною реєстрацією прав» та інші.

    Не менш суттєве значення мають такі прояви переконання, як інформування про досягнення публічної адміністрації як на вищому, так і на місцевому рівнях, створення дієвих програм соціально-економічного розвитку, публічні слухання, ефективна організація контролю тощо. Так, Указом Президента України від 27 квітня 2011 р. № 504/2011 затверджений «Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010—2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». Постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 р. № 1336 затверджено «Порядок інформування громадськості про результати роботи у сфері протидії корупції», в якому, зокрема, передбачено, що державні органи та уповноважені суб’єкти:

    1) розміщують на інформаційних стендах у приміщеннях, в яких здійснюється прийом громадян, на власних веб-сайтах та у засобах масової інформації відомості, що постійно оновлюються, зокрема:

    • найменування установи, поштову та електронну адреси, номер телефону, адресу офіційного веб-сайта, а також інформацію про посадових осіб, яких можна повідомити про вчинення корупційних правопорушень;
    • інформацію про осіб, відповідальних за співпрацю з Урядовим уповноваженим;
    • нормативно-правові акти з питань протидії корупції;
    • роз’яснення та коментарі окремих положень нормативно-правових актів з питань протидії корупції, надані відповідним органом;
    • інформацію про корупційні правопорушення, що викликали широкий громадський резонанс, факти викриття злочинів у сфері службової діяльності, у тому числі про факти притягнення посадових та юридичних осіб до відповідальності за вчинення таких злочинів і правопорушень;
    • цей Порядок;
    • іншу інформацію про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції;

    2) інформують громадськість про результати роботи шляхом:

    • використання Iнтернету та засобів масової інформації;
    • проведення просвітницької роботи, зокрема забезпечення проведення в спеціалізованих навчальних закладах тематичних занять з питань протидії корупції, науково-методичних і науково-практичних конференцій, семінарів, засідань за круглим столом, прес-конференцій та зустрічей з представниками засобів масової інформації.

    Крім цього, уповноважені суб’єкти публічної адміністрації щороку не пізніше 10 лютого:

    1) оприлюднюють в друкованих засобах масової інформації загальнодержавної сфери розповсюдження та на власних веб-сайтах інформацію про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції і про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень;

    2) подають Урядовому уповноваженому інформацію про результати роботи, в якій обов’язково зазначають:

    • кількість осіб, щодо яких складено протоколи про вчинення корупційних правопорушень;
    • кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду або на яких накладено адміністративне стягнення за корупційне правопорушення;
    • дані про осіб окремо за категоріями, зазначеними у ч. 1 ст. 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», і за видами відповідальності за корупційні правопорушення; дані про розміри завданих корупційними правопорушеннями збитків, стан та обсяги їх відшкодування;
    • узагальнені результати громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (у разі її проведення);
    • дані про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції, у тому числі в рамках міжнародного співробітництва;
    • результати соціологічних досліджень, що проводилися на їх замовлення державними та недержавними науково-дослідними установами, з питань поширення корупції.

    Метод заохочення сприяє забезпеченню законності і дисципліни як у діяльності публічної адміністрації, так і у її відносинах з громадянами за допомогою впливу на їх свідомість та інтерес через використання моральних і матеріальних заходів з метою стимулювання їх до правомірної поведінки.

    За допомогою заохочення публічна адміністрація здійснює цілеспрямований вплив на інтереси осіб, формує їхню зацікавленість у здійсненні позитивних дій, чим спонукають громадян активізувати свої можливості.

    У національному законодавстві існує велика кількість норм конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права, що регулюють питання заохочення. Поняття заохочення, зокрема, закріплено у Законі України «Про Дисциплінарний статут митної служби України», в якому воно визначається як «важливий засіб впливу на посадових осіб митної служби і зміцнення службової дисципліни, що реалізується у формі заходів матеріального та морального стимулювання, які застосовуються до посадових осіб митної служби за сумлінне ставлення до своїх службових обов’язків».

    Чинними правовими актами закріплюються види заохочення, підстави їх застосування, повноваження публічної адміністрації у цій сфері. Так, відповідно до Закону України «Про державні нагороди» державні нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Державні нагороди встановлюються виключно законами України.

    Державними нагородами є:

    1) звання Герой України — присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку або визначного трудового досягнення. Герою України вручається орден «Золота Зірка» за здійснення визначного геройського вчинку або орден Держави — за визначні трудові досягнення;

    2) орден. В Україні встановлюються такі ордени:

    • орден Свободи — для відзначення видатних та особливих заслуг громадян в утвердженні суверенітету та незалежності України, консолідації українського суспільства, розвитку демократії, соціально-економічних та політичних реформ, обстоювання конституційних прав і свобод людини і громадянина;
    • орден князя Ярослава Мудрого I, II, III, IV, V ступеня — для нагородження громадян за видатні заслуги перед Україною в галузі державного будівництва, зміцнення міжнародного авторитету України, розвитку економіки, науки, освіти, культури, мистецтва, охорони здоров’я, за визначні благодійницьку, гуманістичну та громадську діяльність;
    • орден «За заслуги» I, II, III ступеня — для відзначення видатних заслуг громадян в економічній, науковій, соціально-культурній, військовій, державній, громадській та інших сферах суспільної діяльності;
    • орден Богдана Хмельницького I, II, III ступеня — для нагородження громадян України за особливі заслуги у захисті державного суверенітету, територіальної цілісності, у зміцненні обороноздатності та безпеки України;
    • орден «За мужність» I, II, III ступеня — для відзначення військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та інших осіб за особисті мужність і героїзм, виявлені при рятуванні людей, матеріальних цінностей під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у боротьбі зі злочинністю, а також в інших випадках при виконанні військового, службового, громадянського обов’язку в умовах, пов’язаних з ризиком для життя;
    • орден княгині Ольги I, II, III ступеня — для відзначення жінок за визначні заслуги в державній, виробничій, громадській, науковій, освітянській, культурній, благодійницькій та інших сферах суспільної діяльності, вихованні дітей у сім’ї;
    • орден Данила Галицького — для нагородження військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Державної спеціальної служби транспорту, осіб рядового і начальницького складу Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, а також державних службовців за значний особистий внесок у розбудову України, сумлінне та бездоганне служіння Українському народу;
    • орден «За доблесну шахтарську працю» I, II, III ступеня;

    3) медаль. В Україні встановлюються такі медалі:

    • «За військову службу Україні» — для нагородження військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, а також Державної спеціальної служби транспорту, інших осіб за мужність і відвагу, самовіддані дії, виявлені у захисті державних інтересів України;
    • «За бездоганну службу» I, II, III ступеня — для нагородження осіб офіцерського складу і прапорщиків Збройних Сил України, рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військ Цивільної оборони, які досягли високих показників у бойовій і професійній підготовці, є взірцем вірності присязі та виконання військового (службового) обов’язку, успішно керують підлеглими, зразково виконують інші військові обов’язки;
    • «Захиснику Вітчизни» — для нагородження ветеранів війни, осіб, на яких поширюється Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», осіб, які брали участь у визволенні України від фашистських загарбників, та інших громадян України за виявлені у захисті державних інтересів особисті мужність і відвагу, зміцнення обороноздатності та безпеки України.
    • «За врятоване життя» — для нагородження громадян за врятування життя людини, активну благодійну, гуманістичну та іншу діяльність у справі охорони здоров’я громадян, запобігання нещасним випадкам з людьми;

    4) відзнака «Iменна вогнепальна зброя» встановлюється для нагородження офіцерського складу Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, органів Міністерства внутрішніх справ України, а також Державної спеціальної служби транспорту та державних службовців, які мають офіцерське звання, за визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності її державного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміцненні національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конституційних прав і свобод громадян, за бездоганну багаторічну службу, зразкове виконання військового та службового обов’язку, виявлені при цьому честь і доблесть;

    5) почесне звання України присвоюється особам, які працюють у відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність. Такими, зокрема, є «Народний артист України», «Народний вчитель України», «Народний художник України», «Заслужений будівельник України», «Заслужений вчитель України», «Заслужений діяч науки і техніки України»; «Заслужений донор України», «Заслужений журналіст України», «Заслужений працівник культури України», «Заслужений працівник освіти України», «Заслужений працівник фізичної культури і спорту України», «Мати-героїня», «Заслужений юрист України» та ін.

    6) державна премія України. Встановлюються такі Державні премії України:

    • Національна премія України імені Тараса Шевченка;
    • Державна премія України в галузі науки і техніки;
    • Державна премія України в галузі архітектури;
    • Державна премія України імені Олександра
    • Державна премія України в галузі освіти;

    7) президентська відзнака. Вона встановлюється відповідно до пункту 92 ст. 1145 Конституції України. Відзнаки Президента України закріплюються у відповідних указах, наприклад: «Про встановлення відзнаки Президента України — ювілейної медалі «20 років незалежності України», «Про встановлення відзнаки Президента України — ювілейної медалі «60 років визволення України від фашистських загарбників» та інших.

    Конкретні заохочення визначаються також нормативними актами, що регулюють діяльність того чи іншого суб’єкта публічної адміністрації. Так, ст. 9 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» встановлено, що за мужність, відвагу, героїзм, розумну ініціативу, старанність, сумлінне та бездоганне виконання службових обов’язків до осіб рядового і начальницького складу можуть бути застосовані такі види заохочень:

    • дострокове зняття дисциплінарного стягнення;
    • оголошення подяки;
    • нагородження грошовою винагородою;
    • нагородження цінним подарунком;
    • нагородження Почесною грамотою Міністерства внутрішніх справ України;
    • занесення на «Дошку пошани»;
    • нагородження відзнаками Міністерства внутрішніх справ України;
    • дострокове присвоєння чергового спеціального звання;
    • присвоєння спеціального звання, вищого на один ступінь від звання, передбаченого займаною штатною посадою;
    • нагородження відзнакою Міністерства внутрішніх справ «Вогнепальна зброя».

    До курсантів навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ України, крім цих заохочень, можуть також застосовуватися:

    • нагородження особистою фотокарткою курсанта або слухача, сфотографованого біля розгорнутого прапора навчального закладу;
    • направлення батькам курсанта листа з подякою;
    • надання дозволу на позачергове звільнення з розташування навчального закладу;
    • надання короткострокової відпустки тривалістю до 5 діб.

    Заохочення, за способом їх впливу на осіб, можна поділити на:

    1. моральні (подяка, грамота);
    2. матеріальні (премія, цінний подарунок);
    3. змішані (дострокове присвоєння чергового рангу, призначення на вищу посаду);
    4. статусні (присвоєння почесних звань, присвоєння навчальному закладу статусу національний тощо).

    Ознаками використання методу заохочення в діяльності публічної адміністрації є такі:

    • підставою його застосування є заслуга, діяння, що позитивно оцінюється суб’єктом публічної адміністрації;
    • пов’язано з оцінкою як вже вчинених діянь, так із заохоченням суб’єктів до їх вчинення;
    • застосовується як до індивідуальних, так і до колективних суб’єктів;
    • його зміст полягає в моральному схваленні, наділенні додатковими правами, пільгами, іншими матеріальними цінностями.

    Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими в діяльності публічної адміністрації, а отже, звужується сфера застосування примусових засобів впливу.

    Метод примусу є обов’язковою та необхідною ознакою будь-якої організованої спільноти людей, в тому числі держави. Публічна адміністрація і примус настільки взаємопов’язані, що в загальнотеоретичній літературі ці поняття розглядаються неодмінно разом. Будь-яке визначення норми права як основного регулятивного та правоохоронного засобу впливу на поведінку людей містить вказівку на те, що її виконання забезпечується державним примусом.

    Державний примус — це психологічний або фізичний вплив публічної адміністрації на осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми з метою досягнення відповідності їх поведінки нормативним установленням. Він застосовується тоді, коли вичерпано інші засоби впливу до тих осіб, які не дотримуються чи порушують вимоги законів та інших нормативних актів. Більш детально прояв цього методу в діяльності публічної адміністрації буде викладений нижче.

    Розглядаючи другу підставу класифікації методів публічного адміністрування (залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересів і правових можливостей його об’єктів), слід зазначити, що адміністративні та економічні методи найчастіше виділяють при розгляді публічного адміністрування у сфері економіки.

    Адміністративні методи діяльності, що використовуються публічною адміністрацією, передбачають безпосередній вплив на поведінку громадян за допомогою приписів наказового характеру. Такі приписи містять однозначні команди, які, як правило, не залишають їх виконавцям можливості вибору поведінки і зобов’язують вчиняти дії або утримуватись від їх вчинення як наказано.

    Використання розглядуваного методу у багатьох випадках дозволяє швидко досягти бажаного результату. Без нього неможливо обійтися при здійсненні функцій публічного управління, зокрема, в адміністративно-політичній сфері (оборона, внутрішні справи, національна безпека тощо).

    У той самий час надмірне використання адміністративних засобів впливу нерідко породжує недовіру до підвладних, зменшення ініціативи тощо. Тому ці методи об’єктивно необхідні для регулювання різноманітних процесів, але в розумних межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково обґрунтованими, базуються на достовірних уявленнях про стан об’єктів владного впливу.

    Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення обов’язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача різноманітних дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду; одностороннє вирішення спорів між учасниками адміністративних відносин; встановлення стандартів тощо. Наприклад, Законом України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» встановлено, що технічне регулювання це правове регулювання відносин у сфері встановлення, застосування та виконання обов’язкових вимог до продукції або пов’язаних з нею процесів, систем і послуг, персоналу та органів, а також перевірка їх дотримання шляхом оцінки відповідності та/або ринкового нагляду. Технічний регламент — це нормативно-правовий акт, у якому визначено характеристики продукції або пов’язані з нею процеси чи способи виробництва, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні положення, дотримання яких є обов’язковим.

    Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити в економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних інтересів учасників економічної діяльності, відповідальність суб’єктів ринку за порушення законодавства, реальний контроль за законністю господарювання. Але віра у всемогутність наказу, директиви, ігнорування інтересів підлеглих — основна причина перетворення системи адміністративних методів на адміністративно-командну систему адміністрування.

    На противагу адміністративним методам публічного адміністрування економічні є непрямими (опосередкованими), тобто владний вплив на волю здійснюється через створення ситуації, в якій виконавця зацікавлюють у належній поведінці через його свідомість, інтереси, потреби. У нього існує можливість вибору одного з кількох варіантів поведінки, який, як правило, закріплений діючим механізмом стимулювання. Для цього методу характерним є розвинений механізм вирішення спорів, що забезпечує захист законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

    Звісно, використання економічних методів не відразу приводить до бажаного результату, проте розвиває активність громадян, що призводить до досягнення стійких позитивних результатів, а в кінцевому рахунку — стратегічного успіху.

    До цих методів належать: оподаткування і система податкових пільг; регулювання цін, їх рівні та співвідношення; плата за ресурси, відсоткові ставки за кредит і кредитні пільги; митне регулювання експорту й імпорту; економічні санкції тощо. Так, ст. 305 Земельного кодексу регулює економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель, яке включає:

    а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель;

    б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини;

    в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами;

    г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.

    Підсумовуючи викладене, можна зазначити, що використання адміністративних та економічних методів публічного адміністрування необхідно здійснювати у раціональному поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів впливу (виконавців), галузі діяльності, матеріальних можливостей, кадрового та технічного потенціалу.

    Поняття та ознаки адміністративного примусу.

    Як зазначалось вище, невід’ємною ознакою публічного адміністрування є метод примусу, що належить до найбільш жорстких засобів впливу, в діяльності публічної адміністрації він застосовується, як правило, у поєднанні з іншими прийомами та засобами.

    До видів державного примусу відносять: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, дисциплінарний примус, адміністративний примус.

    В юридичній літературі систему різновидів державного примусу, виділяючи їх специфіку та співвідношення, схематично окреслюють таким чином:

    1) кримінальний примус — кримінальна санкція — покарання — кримінальна відповідальність;

    2) цивільно-правовий примус — цивільно-правова санкція — заходи забезпечення виконання зобов’язань — цивільно-правова відповідальність;

    3) дисциплінарний примус — дисциплінарна санкція — дисциплінарне покарання — дисциплінарна відповідальність;

    4) адміністративний примус — адміністративно-правова санкція (стягнення) — адміністративна відповідальність, інші санкції, що застосовуються за адміністративні правопорушення, які не зумовлюють настання адміністративної відповідальності, — інші примусові заходи, які не забезпечуються санкціями, не тягнуть настання адміністративної відповідальності.

    Серед видів державного примусу адміністративний примус виділяється високою мобільністю і здатністю адаптуватися до сучасних умов життєдіяльності суспільства. В нормах адміністративного права закріплено широке коло заходів примусового впливу. Розглядуваний вид примусу охороняє не тільки адміністративно-правові норми, а й норми цивільного, трудового, земельного та інших галузей права, peaлізацію яких покликана забезпечити публічна адміністрація.

    Питанню правової природи та ознак адміністративного примусу в юридичній літературі приділена досить широка увага. Незважаючи на це, сьогодні в адміністративному праві України на доктринальному рівні немає єдиного визначення поняття «адміністративний примус», немає його і в діючому законодавстві.

    Єдність думок з цього приводу у вчених-адміністративістів не створювалась в силу різних поглядів на деякі ознаки адміністративного примусу. Зокрема одні фахівці вважають, що його застосування — це результат реалізації державно-владних функцій, що є винятковою прерогативою органів державного управління, проте зазначають, що у певних випадках такі повноваження застосовуються судами, а іноді й громадськими організаціями та їхніми уповноваженими представниками. Деякі пов’язують застосування заходів адміністративного примусу лише у зв’язку із вчиненням адміністративного проступку, їх опоненти стверджують, що не можна заперечувати існування факту застосування примусових заходів і у випадках відсутності проступку, зокрема для їх попередження тощо. Але на сучасному етапі розвитку адміністративно-правової науки просліджується тенденція до майже одноманітного сприйняття сутності та особливостей адміністративного примусу, про що свідчать сучасні позиції науковців з цього приводу.

    Адміністративний примус — це вид державного примусу, що застосовується уповноваженими на те суб’єктами публічної адміністрації до фізичних та юридичних осіб з метою попередження, припинення правопорушень та притягнення винних у їх скоєнні до відповідальності.

    Адміністративний примус характеризується такими ознаками:

    1) це вид державного примусу, якому притаманні всі ознаки останнього (це правозастосовча діяльність, що покликана забезпечити захист правопорядку, реалізується в рамках правоохоронних відносин та ін.);

    2) на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично цілком збігається з кримінальною відповідальністю), адміністративна відповідальність за змістом вужча і є однією зі складових адміністративного примусу;

    3) адміністративний примус застосовується в сфері публічного адміністрування, відносини якого регулюються, переважно, нормами адміністративного права та поширюються на сферу публічного управління, адміністративного судочинства, застосування заходів відповідальності за порушення нормативно-правових актів та інші;

    4) він застосовується на підставі норм як матеріального, так і процесуального права, закріплених у законах та численних підзаконних актах різного рівня (наприклад, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Правилах застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. № 49);

    5) застосування заходів адміністративного примусу є формою реалізації владних повноважень;

    6) застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі представники публічної адміністрації, а лише ті, за якими таке право закріплене нормативно;

    7) він застосовується широким колом представників публічної адміністрації, де особливе місце з найбільш широкими повноваженнями посідають органи виконавчої влади. В той же час, заходи адміністративного примусу застосовуються й іншими державними органами (наприклад Національним банком України, судами), а також недержавними утвореннями та їх представниками (наприклад виконавчими органами місцевого самоврядування, адміністративними комісіями при виконкомах рад). Тому для заходів адміністративного примусу характерний переважно позасудовий порядок їх застосування;

    8) він застосовується суб’єктами не дисциплінарної, а функціональної влади за відсутності відносин службового підпорядкування;

    9) цей примус застосовується як до фізичних, так і юридичних осіб, інших колективних суб’єктів, обмежуючи права і свободи громадян і організацій у випадках, безпосередньо передбачених чинним законодавством. При цьому заходи адміністративного примусу застосовуються як до конкретних громадян або підприємств, так і неперсоніфіковано;

    10) адміністративний примус реалізується за допомогою заходів психічного, фізичного, матеріального або іншого визначеного нормою права впливу на свідомість і поведінку громадян, а також організаційного впливу на юридичних осіб;

    11) у більшості випадків адміністративний примус має свою процесуальну форму й здійснюється за допомогою правозастосовчих актів;

    12) адміністративний примус переслідує різні цілі, такі як: попередження правопорушень і шкідливих наслідків різноманітних надзвичайних ситуацій, припинення вчиненого адміністративного правопорушення, а іноді і злочину; забезпечення притягнення винної особи до відповідальності із застосуванням відповідних санкцій тощо.

    Види заходів адміністративного примусу. Різноманітне трактування сутності та особливостей адміністративного примусу породило в науці адміністративного права ще одну дискусію щодо його поділу на види. Сьогодні існує велика кількість наукових доробок, присвячених заходам адміністративного примусу та їх класифікації, що говорить про підвищений інтерес з боку вчених-адміністративістів до даної проблеми. I цей інтерес має своє підґрунтя, оскільки класифікація заходів адміністративно-правового примусу має величезне теоретичне і практичне значення, по-перше, для з’ясування сутності різноманітних заходів цього примусу, їх підстав і цілей застосування; по-друге, для більш якісного правового регулювання і правозастосування. Це пояснюється тим, що заходи адміністративного примусу досить різноманітні, відрізняються один від одного метою, підставами та порядком застосування, правовим регулюванням і юридичними наслідками. В якості підстав розмежування заходів адміністративного примусу слід враховувати весь комплекс факторів, що впливають на їх застосування: характер юридичних фактів, що породжують правовідносини, мета застосування примусового заходу, спосіб захисту правопорядку та інші.

    Як справедливо визначено в юридичній літературі, класифікація, побудована на міцній науковій основі, дозволяє визначити місце і роль того чи іншого заходу примусу в системі заходів охорони суспільних відносин, що досить важливо для нормативного їх закріплення.

    Незважаючи на певні розбіжності, переважна більшість вчених-адміністративістів на сьогоднішній день дотримується традиційної тричленної класифікації заходів адміністративного примусу за способом адміністративно-правового забезпечення правопорядку або «розміщення» цих заходів щодо протиправної дії. Відповідно до цих підстав заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

    а) заходи адміністративного попередження;

    б) заходи адміністративного припинення;

    в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень. Досить часто в юридичній літературі цю групу заходів зводять лише до накладення адміністративних стягнень, що не відповідає сучасному стану та тенденціям адміністративно-деліктного законодавства.

    Заходи адміністративного попередження застосовуються публічною адміністрацією, по-перше, коли факт вчинення правопорушення відсутній, але є реальні підстави вважати, що воно може бути скоєне i потрібно його не допустити, по-друге, коли потрібно попередити настання шкідливих наслідків при надзвичайних ситуаціях.

    Вони становлять комплекс заходів впливу морального, матеріального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дають змогу попереджувати правопорушення, забезпечувати належний громадський порядок і громадську безпеку. Заходи адміністративного попередження можна поділити залежно від мети їх застосування на такі групи:

    1) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень та для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки;

    2) заходи, які застосовуються для запобігання негативним наслідкам надзвичайних ситуацій;

    До заходів першої групи належать:

    • перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред’явнику; обґрунтованості і законності застосовуваних дій; справжності пред’явленого документа. Таке право публічної адміністрації закріплено нормативно. Так, працівники міліції мають право перевіряти у громадян у разі підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію;
    • огляд (обстеження). Його видами є: митний огляд (товарів і транспортних засобів, особистий огляд), огляд зброї і боєприпасів, обстеження різноманітних об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам. Так, відповідно до ст. 55 Митного кодексу України, з метою перевірки законності переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів митний орган має право на проведення огляду цих товарів і транспортних засобів. Переогляд товарів і транспортних засобів може бути здійснено за рішенням керівника митного органу або його заступника, якщо є підстави вважати, що зазначені товари і транспортні засоби переміщуються через митний кордон України з порушенням норм цього Кодексу та інших законів України з питань митної справи. Особистий огляд як виняткова форма митного контролю (його слід відрізняти від подібного заходу забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки) проводиться за письмовою постановою керівника митного органу або особи, яка його заміщує, якщо є достатні підстави вважати, що громадянин, який прямує через митний кордон України чи перебуває в зоні митного контролю або в транзитній зоні міжнародного аеропорту, приховує предмети контрабанди чи товари, які є безпосередніми предметами порушення митних правил або заборонені для ввезення в Україну, вивезення з України чи транзиту через територію України.

    Пунктом 42 постанови Кабінету Міністрів України від 29 червня 2004 р. № 823 «Про затвердження Порядку забезпечення громадського порядку та безпеки під час проведення футбольних матчів» передбачається право працівників органів внутрішніх справ разом з працівниками стадіону проводити попередній візуальний огляд та остаточний огляд глядачів під час їх проходу на трибуну з метою: а) недопущення пронесення на територію стадіону будь-яких предметів, що можуть бути використані для порушення громадського порядку та безпеки, а також алкогольних напоїв, безалкогольних напоїв у скляній тарі, зброї та піротехнічних засобів; б) унеможливлення проходу на стадіон осіб, відомих як порушників громадського порядку, а також осіб, які перебувають у стані сп’яніння.

    Стосовно обстежень можна навести приклад права посадових осіб державної податкової служби обстежувати будь-які виробничі, складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та житло громадян, якщо вони використовуються як юридична адреса суб’єкта підприємницької діяльності, а також для отримання доходів. В усіх цих випадках головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення правопорушень;

    • безперешкодний вхід до житлових приміщень громадян, які знаходяться під адміністративним наглядом. Відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р., адміністративний нагляд — це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Він встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них;
    • вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню, попереджає надходження на прилавки неякісної та шкідливої продукції;
    • заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки. Наприклад, відповідно до статей 26 і 261 Закону України «Про дорожній рух» від 30 червня 1993 р., при виконанні робіт у смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, можуть закрити чи обмежити рух на основі погодженого з Державтоінспекцією Міністерства внутрішніх справ України ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах — службою місцевого державного органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. Крім цього, тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, пішоходів на окремих ділянках вулиць, автомобільних доріг дозволяється під час проїзду автомобільним транспортом Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем’єр-міністра України, а також глав іноземних держав, парламентів і урядів, керівників міжнародних міжурядових організацій та іноземних делегацій, які перебувають в Україні з офіційним візитом. Тимчасове обмеження або заборона руху транспортних засобів, пішоходів на окремих ділянках вулиць, автомобільних доріг встановлюється не раніше ніж за десять хвилин до та відміняються не пізніше ніж через три хвилини після проїзду таких осіб;
    • тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділянки місцевості або об’єкти. Так, у ст. 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» передбачено, що свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено: у прикордонній смузі; на територіях військових об’єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на приватних земельних ділянках; на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності. Крім цього, свобода пересування обмежується щодо: осіб, до яких відповідно до процесуального законодавства застосовано запобіжні заходи, пов’язані з обмеженням або позбавленням волі; осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом; осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця до прийняття відповідного рішення компетентним суб’єктом публічної адміністрації та ін.;
    • використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам. Такий захід здійснюється в особливих надзвичайних умовах і спрямований на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров’ю громадян. Відповідно до пунктів 26, 27 ст. 11 Закону України «Про міліцію» використання працівниками міліції транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється безперешкодно та безоплатно. Право використовувати транспортні засоби, що належать підприємствам, установам і організаціям, громадянам для безпосереднього переслідування та затримання злочинців чи осіб, які втекли з-під варти або вчинили напад на об’єкт, що охороняється, мають також військовослужбовці внутрішніх військ (ст. 10 Закону України «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України»);
    • інші.

    До другої групи заходів належать такі, які застосовуються для запобігання негативним наслідкам надзвичайних ситуацій.

    Відповідно до ст. 16 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи, як встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан. Крім того, відповідно до ст. 18 цього Закону додатково можуть здійснюватися такі заходи, як запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби).

    У районі проведення антитерористичної операції посадові особи, залучені до операції, мають право не допускати громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів (п. 5 ст. 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»).

    Відповідно до ст. 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам публічної адміністрації надається право:

    • встановлювати особливий режим в’їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності — проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;
    • створювати на в’їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ.

    Реалізація таких примусових заходів адміністративного попередження мала місце в історії нашої держави. Так, відповідно до Указу Президента України від 3 грудня 2005 р. № 1692/2005 «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» у зв’язку із захворюванням птиці високопатогенним грипом на території Совєтського, Нижньогірського та Джанкойського районів, що створювало загрозу життю і здоров’ю населення, оперативному штабу було доручено: вжити невідкладних заходів з ліквідації осередків високопатогенного грипу птиці, запобігання його поширенню, недопущення завдання шкоди здоров’ю населення, зокрема:

    • встановлення протягом доби зони захисту (до 3 кілометрів) та зони спостереження (до 10 кілометрів) навколо населених пунктів;
    • вирішення в установленому порядку питання щодо встановлення карантинної зони;
    • забезпечення попереднього і повного відшкодування в грошовій формі населенню карантинної зони вартості свійської птиці, що вилучається;
    • встановлення територій тимчасової заборони реалізації живої птиці та продукції птахівництва.

    Заходи адміністративного припинення, як і адміністративно-попереджувальні, досить різноманітні і здійснюються різними суб’єктами публічної адміністрації в багатьох сферах суспільного життя. Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють протиправні діяння, що вчиняються, тобто правопорушення вже розпочалося (або закінчилось) і необхідно з’ясувати обставин справи, встановити особу порушника, створити умови для подальшого застосування до нього заходів адміністративної відповідальності. На відміну від попереджувальних заходів, вони мають більш детальну правову регламентацію.

    Заходи адміністративного припинення мають більш складну структуру, оскільки застосовуються з метою:

    • припинення протиправної поведінки (переважно адміністративних проступків, рідше злочинів);
    • усунення їх шкідливих наслідків;
    • створення умов для можливого подальшого притягнення винних до відповідальності.

    При цьому таким заходам (як, до речі, і заходам відповідальності) також притаманні функції попередження вчинення нових правопорушень, недопущення настання шкідливих наслідків тощо, про що зазначається у юридичній літературі, але вони мають додатковий характер. Крім цього, не всі заходи адміністративного припинення однаковою мірою сприяють запобіганню правопорушенням. Як правильно зазначає В. К. Колпаков, «жорстке розмежування заходів за функціональним призначенням і не можливо і не доречно. Один і той же захід за конкретних обставин може виконувати декілька функцій. Втім, практика протидії адміністративним проступкам дозволяє, з відповідними припущеннями, вести мову про домінуючі напрями застосування того чи іншого заходу».

    До заходів адміністративного припинення належать:

    • вимога припинити протиправну поведінку. Таке право мають працівники правоохоронних органів, інші суб’єкти владних повноважень у разі виявлення такої поведінки. Так, працівникам міліції для виконання покладених на неї обов’язків надається право вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження особам;
    • вимога усунення негативних наслідків протиправної поведінки. Так, працівники міліції мають право вимагати від фізичних та юридичних осіб усунення порушень правил утримання та експлуатації автомобільних доріг, вулиць і залізничних переїздів. Зокрема така вимога може мати форму припису. Припис — обов’язкова до виконання письмова вимога уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, що надається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення законодавства та усунення його наслідків, що не передбачає застосування санкцій;
    • застосування заходів спеціального призначення. Здійснюється працівниками міліції, митних органів, Служби безпеки України, інших воєнізованих формувань у виняткових випадках, коли були використані й не дали необхідного результату інші методи впливу на правопорушників. Тому застосуванню цих заходів повинно передувати попередження про намір їх застосувати, якщо дозволяють обставини. До заходів спеціального призначення, що мають право застосовувати працівники міліції, відносять:

    а) заходи фізичного впливу, в тому числі прийоми рукопашного бою. Застосовуються для припинення правопорушень, подолання протидії законним вимогам міліції, яка здійснюється із застосуванням сили щодо працівників міліції або інших осіб, якщо інші способи були застосовані та не забезпечили виконання покладених на міліцію обов’язків;

    б) спеціальні засоби (наручники, гумові кийки, засоби зв’язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби), використання службових собак здійснюється для: припинення масових безпорядків і групових порушень громадського порядку; для затримання і доставки в міліцію або інше службове приміщення осіб, які вчинили правопорушення; для припинення масового захоплення землі та інших дій, що можуть призвести до зіткнення груп населення, а також діянь, які паралізують роботу транспорту, життєдіяльність населених пунктів, посягають на громадський спокій, життя і здоров’я людей та ін.;

    в) вогнепальну зброю, як крайній захід у чітко визначених законом випадках, застосовують: 1) для захисту громадян від нападу, який загрожує їх життю і здоров’ю, а також для звільнення заручників; 2) для відбиття групового або збройного нападу на працівника міліції або членів його сім’ї чи іншого нападу, якщо їх життю або здоров’ю загрожує небезпека; 3) для відбиття нападу на об’єкти охорони, конвої, жилі приміщення громадян, приміщення державних і громадських підприємств, установ і організацій, а також звільнення їх у разі захоплення; 4) для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти; 5) для затримання особи, яка чинить збройний опір, намагається втекти з-під варти, а також озброєної особи, яка погрожує застосуванням зброї та інших предметів, що загрожує життю і здоров’ю працівника міліції; 6) для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, якщо водій своїми діями створює загрозу для життя і здоров’я громадян або працівника міліції;

    • привід. Здійснюється міліцією і полягає у примусовій доставці до відповідних закладів та установ: а) осіб, які ухиляються від явки до закладів охорони здоров’я осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНIД, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні засоби шляхом ін’єкцій, для обов’язкового обстеження і лікування; б) осіб, хворих на заразні форми туберкульозу, — до протитуберкульозного закладу; в) громадян, які ухиляються від призову на військову службу;
    • затримання осіб, не пов’язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні проступки та злочини. Так, працівники міліції мають право відповідно до п. 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію» затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв’язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих, — до передачі їх до лікувальних закладів, але не більш як на 24 години; іноземців та осіб без громадянства, які розшукуються правоохоронними органами інших держав як підозрювані, обвинувачені у вчиненні злочину або як засуджені, які ухиляються від виконання кримінального покарання, — в порядку та на строки, передбачені законодавством України, міжнародними договорами України;
    • зупинка транспортних засобів. Застосовується переважно працівниками Державної автомобільної інспекції в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, які свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також за наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою;
    • заборона чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об’єктів (наприклад дозвільної системи, автотранспорту тощо). Так, міліція має право забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги безпеки. Головні державні санітарні лікарі (їх заступники) застосовують такі заходи для припинення порушення санітарного законодавства:

    а) обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств, установ, організацій, об’єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм;

    б) обмеження, тимчасова заборона будівництва, реконструкції та розширення об’єктів у разі відступу від затвердженого проекту;

    в) тимчасова заборона виробництва, заборона використання та реалізації хімічних речовин, технологічного устаткування, будівельних матеріалів, біологічних засобів, товарів народного споживання, джерел іонізуючих випромінювань у разі відсутності їх гігієнічної регламентації та державної реєстрації, а також якщо їх визнано шкідливими для здоров’я людей;

    г) обмеження, зупинення викидів (скидів) забруднюючих речовин за умови порушення санітарних норм;

    ґ) зупинення інвестиційної діяльності у випадках, встановлених законодавством (ст. 42 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р.);

    • вилучення з реалізації небезпечних для здоров’я хімічних та радіоактивних речовин, біологічних матеріалів у порядку, що встановлюється законодавством, та інші заходи.

    Окрему частину заходів адміністративного припинення, що застосовуються з метою створення умов для можливого подальшого притягнення винних до відповідальності, становлять заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки. Застосування цих заходів може здійснюватися окремо від інших заходів або паралельно з ними.

    Такими заходами є:

    • привід (ч. 2 ст. 268 КУпАП);
    • доставлення (ст. 259 КУпАП);
    • адміністративне затримання (статті 261—263 КУпАП);
    • особистий огляд, огляд речей, ручної кладі, багажу, знарядь полювання і лову риби, добутої продукції, транспортних засобів та інших предметів та знарядь проступку (ст. 264 КУпАП);
    • вилучення речей та документів (ст. 265 КУпАП);
    • огляд водіїв на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, та відсторонення їх від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами (ст. 266 КУпАП);
    • тимчасове вилучення посвідчення водія (ст. 2651 КУпАП), тимчасове затримання транспортного засобу (ст. 2652 КУпАП);
    • вилучення ліцензійної картки на транспортний засіб (ст. 2653 КУпАП) та ін.

    Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень становлять найбільш чітко виражену групу заходів адміністративного примусу. Це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються публічною адміністрацією як наслідок вчинення адміністративних правопорушень з дотриманням встановленої процедури.

    Обов’язковою умовою застосування даної групи заходів є здійснення адміністративного провадження і прийняття рішення про застосування відповідного заходу адміністративного примусу в установлених законом формі та порядку.

    Адміністративним законодавством передбачені такі заходи відповідальності:

    1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Адміністративне стягнення є мірою відповідальності, що застосовується з метою покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

    Їх застосування регламентовано Кодексом України про адміністративні правопорушення, Митним кодексом, іншими нормативними актами. Найбільш консолідовано адміністративні стягнення закріплені в ст. 24 КУпАП, у якій зазначено, що за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись такі адміністративні стягнення:

    • попередження;
    • штраф;
    • оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення;
    • конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення;
    • позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання);
    • громадські роботи;
    • виправні роботи;
    • адміністративний арешт;
    • адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок.

    Даний перелік адміністративних стягнень не є вичерпним, оскільки законами України можуть бути встановлені й інші, крім зазначених у цій статті, види адміністративних стягнень. Так, за порушення митних правил передбачено накладення такого адміністративного стягнення, як конфіскація (ст. 326 Митного кодексу), яка за своїм змістом, предметами, наслідками та строками накладення суттєво відрізняється від конфіскації, передбаченої КУпАП. Стаття 30 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 20 вересня 2011 року, якою регламентовано порядок примусового видворення іноземців та визначено, що за постановою адміністративного суду Державна міграційна служба України, Державна прикордонна служба (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України можуть примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної держави.

    2) накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Така альтернатива накладенню адміністративних стягнень передбачена ст. 15 КУпАП, в якій зазначено, що військовослужбовці, військовозобов’язані та резервісти під час проходження зборів, а також особи рядового і начальницького складів органів виконавчої влади з питань виконання покарань, внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. Але це правило поширюється не на всі адміністративні проступки. Так, за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних правопорушень та деяких інших, ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах;

    3) застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративнi стягнення. Статтею 13 КУпАП «Відповідальність неповнолітніх» передбачено, що до осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили адміністративні правопорушення, застосовуються заходи впливу, передбачені ст. 241 цього Кодексу. До них належать:

    • зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого;
    • попередження;
    • догана або сувора догана;
    • передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.

    У той самий час такі заходи впливу застосовуються за вчинення не кожного проступку. Зокрема у разі вчинення особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44, 51, 121—127, частинами 1, 2 і 3 ст. 130, ст. 139, ч. 2 ст. 156, статтями 173, 174, 185, 190—195 КУпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. З урахуванням характеру вчиненого правопорушення та особи правопорушника до зазначених осіб (за винятком осіб, які вчинили правопорушення, передбачені ст. 185) можуть бути застосовані заходи впливу, передбачені ст. 241 цього Кодексу;

    4) накладення на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень стягнень, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративні (притягнення до вiдповiдальностi в адміністративному порядку). Така відповідальність юридичних осіб передбачена Законом України «Про об’єднання громадян», в якому зазначено, що за порушення законодавства до об’єднання громадян можуть бути застосовані такі стягнення:

    • попередження;
    • штраф;
    • тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності;
    • тимчасова заборона (зупинення) діяльності;
    • примусовий розпуск (ліквідація).

    Статтею 104 Закону «Про ветеринарну медицину» передбачено, що за правопорушення в галузі ветеринарної медицини на юридичних осіб, чия діяльність пов’язана з вирощуванням (розведенням) тварин, виробництвом та обігом об’єктів державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, а також з наданням послуг лабораторної діагностики та веденням ветеринарної практики, накладається штраф відповідно до закону. Законом України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» встановлено, що до особи, яка ввела продукцію в обіг або відповідно до цього Закону вважається такою, що ввела продукцію в обіг, застосовуються штрафні санкції (ст. 44).

    5) застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу, якi не визначаються законодавцем як стягнення. Вони представлені в законодавстві як заходи впливу. Так, ст. 19 Закону України «Про політичні партії» передбачено, що у разі порушення політичними партіями Конституції України, цього та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: а) попередження про недопущення незаконної діяльності; б) заборона політичної партії. Статтею 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» встановлено, що Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку може анулювати ліцензію на право провадження професійної діяльності на фондовому ринку, яку було видано такому професійному учаснику фондового ринку, а також анулювати свідоцтво про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації фондового ринку, яке було видано такому об’єднанню.

    Загалом законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких термінів, як «адміністративне правопорушення», «адміністративна відповідальність», «адміністративне стягнення», проте юридична природа та порядок застосування заходів відповідальності (штраф, анулювання ліцензії тощо) говорить про належність цих заходів впливу до сфери адміністративного примусу.

    Таким чином, у діяльності публічної адміністрації методи є найважливішим правовим засобом. Їх використання необхідно здійснювати у раціональному поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів впливу, галузі діяльності, матеріальних можливостей, кадрового та технічного потенціалу, сприяти зменшенню перешкод у реалізації громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів.