ТЕМА 2. ПОЛІЦЕЙСЬКА ДІЯЛЬНІСТЬ: ВІД ВИТОКІВ ДО СЬОГОДЕННЯ

Мультимедійна презентація

Тестовий контроль знань

ЛЕКЦІЙНИЙ МАТЕРІАЛ

1. Поняття про поліцію: генезис, поняття, ознаки

2. Поліцейська діяльність у багатонаціональному демократичному суспільстві

3. Задачі і функції поліції в демократичній державі як сервісної служби

4. Суб’єкти і об’єкти поліцейської діяльності: поняття, види

5. Гендерна рівність і як її забезпечити. визнання і здійснення прав жінок. Проблеми, з
якими стикаються жінки в поліцейській службі

6. Поліцейський омбудсмен

7. Форми і методи здійснення поліцейської діяльності

8. Інститут Сommunity Policing: генезис і сучасність

9. Підзвітність і прозорість поліцейської діяльності громадянському суспільству

1. Поняття про поліцію: генезис, поняття, ознаки

Саме слово «поліція» має довгу і мінливу історію. Так, всі дослідники історії поняття «поліція» вказують на його дивний на перший погляд етимологічний зв’язок з поняттями «поліс» і «політика», що не дуже усвідомлюється в масовій людській свідомості. Виниклий в рамках грецької мови і античної історії семантичний ряд πόλις – πολιτεία – πολιτική, через латинізовану форму politia, проник у європейські мови, де зберіг своє початкове значення загального управління міським життям, зокрема у французькій мові вже в XIV столітті відома la police / policite [1].

Тим часом вже в давньогрецькому понятті πολιτεία, що означало «мистецтво управління містом» і охоплювало все, що пов’язано з життям і добробутом громадян поліса, була закладена та структурна амбівалентність, що зберігалася протягом всієї історії вживання терміна: вже в античності це поняття благого управління було нероздільно пов’язано з правом регулювання питань міського життя в загальних інтересах, зокрема, з метою підтримання громадського порядку та безпеки, моралі і благополуччя. А це право передбачало існування спеціальних міських чиновників, відповідальних за безпеку спільноти, тобто окрему групу людей, що знаходяться в розпорядженні публічної влади і наділених повноваженнями в якості охоронців законів стежити за дотриманням приписів, тобто забезпечувати порядок на міських вулицях, регулювати ринкову торгівлю і втручатися в те, що відбувається в разі порушення приписів. Таким чином, поняття «поліція» спочатку включало в себе два різних аспекти публічної влади: з одного боку, це сам суспільний інтерес, який полягає в забезпеченні безпеки і благополуччя, а з іншого – право групи людей підтримувати встановлені правила, навіть за допомогою застосування фізичного насильства (Chapman, 1972: 7-8).

Давньоримська potestas також складалася з двох елементів: один був пов’язаний з правом регулювання поведінки громадян за допомогою обов’язкових до виконання вказівок, а інший – з володінням засобами фізичного насильства, тобто інструментарієм примусового здійснення встановлених норм. У цьому сенсі саме наявність поліцейської влади радикально відрізняє державу від всіх інших форм людського співжиття, оскільки це дозволяє йому на законних підставах здійснювати примус – в разі необхідності навіть насильницьким чином (Chapman, 1972: 13).

До речі, в подальшій історії політичної кар’єри поняття «поліція» і його громадської рецепції різне комбінування цих двох елементів – піклування і насильства – багато в чому визначатиме форму конкретного здійснення політичного панування за допомогою (чисто) поліцейських заходів. Апофеозом може вважатися феномен «поліцейської держави» в сенсі практичної реалізації (утопії) бюрократичного порядку, як вона була втілена в життя в Пруссії в XVIII столітті.

Рис.1. Мельхіор фон Оссе (1506-1557)

У німецькомовному просторі слово Policey / Polizey / Policzey використовувалося з кінця Середньовіччя (XV століття) в широкому значенні благого управління. Тоді ж в Німеччині виникає вчення про ius politiae, згідно з яким государ кожного графства не просто мав право, але був зобов’язаний дбати про «добрий порядок» («gute Ordnung») в своїх володіннях. Саме в цьому сенсі в пізньосередньовічній мові німецького права вираз «gute Policey» використовується для характеристики доброго врядування як такого.

Рис.2. «Трактат про поліцію»

Найперша згадка слова Policzey зафіксовано в розпорядженні єпископа Вюрцбурга 1476 року. У 1492 році виходить Нюрнберзький припис, що починається зі слів: «Для підтримки доброго порядку (gute Polizey) ...» Під поліцією насамперед розумівся зовсім не орган підтримки порядку, а саме стан благополуччя і спокою, що було метою і результатом правильного управління. Після того як у Вормсі в 1495 році була прийнята імперська резолюція про «Вічний земський мир», в Священній Римській імперії з’явилася правова підстава для створення загальноімперського поліцейського регламенту, що і було здійснено на Аугсбургском рейхстазі 1530 року прийняв відповідну резолюцію.

Сам же термін «поліція» вперше вжив німецький юрист Мельхіор фон Оссе (1506-1557), який приблизно в 1550 році служив канцлером у курфюрста Саксонського. Для нього, як і для Ніколя де Ламара (1639-1723), котрий опублікував «Трактат про поліцію» (том 1, 1705), це слово означало просто «громадський порядок» [2].

В ході дискурсивного та інституційного розвитку поняття «поліція» в Новий час зазнало значних змін. Зберігаючи своє значення стану доброго порядку в місті або громаді, воно також почало застосовуватися для позначення поліцейського органу і його працівників, тобто набуло інституційного та персонального виміру. Спочатку в рамках цих семантичних змін термін «поліція» став позначати державну діяльність, спрямовану на досягнення і збереження стану «доброї поліції», відповідно, регульовані поліцейськими регламентами предмети стали називатися «справами поліції», а окремі органи і чиновники – «поліцейськими» (Knemeyer, 1967: 166f.).

Переломним моментом у зміні цих понять, у зміні змісту цих понять стала середина ХІХ-го століття. Причиною таких змін, тобто діяльності держави в сфері благоустрою до того, що ми розуміємо зараз, є поява нової концепції на той час – концепції правової держави. Тобто поняття правової держави прийшло на зміну поняттю поліцейської держави. В розумінні тогочасних філософів права – юристів – існувала суттєва відмінність між поліцейською державою як діяльністю абсолютистської держави, тобто, коли є суверен, коли є монарх, який повністю керує всім благоустроєм в державі, і діяльністю, яка регулюється правом. Тобто правова держава – це в першу чергу керування правом, правовими інститутами, а не волею одного монарха, одного суверена.

Такі значні у політичній, правовій сфері події, як ухвалення конституції США, як Велика французька революція, як ухвалення декларацій прав людини і громадянина Франції 1791 року, – всі вони призвели до того, що сама ідея права, прав людини, вона почала бути панівною у цій сфері. Оці сучасні ідеї конституціоналізму, як права людини, як обмеження влади, як верховенство права, всі вони почали на практиці втілюватись в діяльності чиновників, в діяльності органів влади в цих державах. В першу чергу в Америці, в Франції, потім вони розповсюдились на німецькі графства тощо.

Правова держава, прийшовши на заміну поліцейській державі, почала сповідувати певний принцип обмеження влади. Тобто самі органи влади мають діяти в межах наданих їм повноважень. Таким чином, дуже широке уявлення про поліцейську діяльність, воно вже було застарілим і таким, що має бути поділене на чіткі сфери відповідальності. З цього часу починає діяти такий принцип конституціоналізму, який ми сьогодні всі знаємо, – що органи влади діють виключно в межах наданих їм повноважень. Тобто оце величезне широке уявлення про якусь поліцейську діяльність держави, воно стало застарілим. Його необхідно було обмежити, поділити на конкретні сектори. Тобто є окремий орган, який відповідає за економічну діяльність, окремий, який за господарську, інший за адміністративну тощо. Тобто оця ситуація, коли є монарх, в нього є його двір і він здійснює, по суті, всю повноту влади в державі, він був скинутий, заперечений ось цими конституціями, ось цим рухом, по суті, за права людини.

В цей час, тобто 30-ті-40-ві роки ХІХ-го століття, поліція почала переживати так звану деполіціїзацію, тобто коли поліція почала втрачати ось ці поліцейські функції з позиції поліції епохи абсолютизму. Вже у другій половині ХІХ-го століття ми отримали поліцію як певну систему органів, які займаються забезпеченням громадської безпеки і які займаються превенцією протидії злочинності.

Таке насилля, яке держава застосовує до своїх громадян, на початку ХХ-го століття відомий німецький соціолог Макс Вебер назве «право на легітимне насилля». Тобто мова йде про певне законне застосування зброї, спецзасобів, яке має право поліція здійснювати по відношенню до своїх громадян.

В усіх європейських державах того часу саме поліція як система органів мала право застосовувати таке легітимне насилля по відношенню до своїх громадян. Як і сьогодні, це могли бути випадки затримання якогось злочинця, який несе загрозу для життя й здоров’я оточуючих, або застосування зброї для відвернення якоїсь небезпеки.

Разом з цим, варто також зазначити й про те, що значний вплив на розвиток поняття «поліція», «поліцейської діяльності у правовій державі» справили наукові праці німецьких вчених Йоганна Генріха Готліба Юсті («Основи поліцейської науки», 1756 р.), I. фон Зоненфельcа («Основні засади поліції, комерції та фінансів», 1765 р.), Г. фон Берга (семитомний «Довідник німецького поліцейського права», 1799-1806 рр.), Р. фон Моль («Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави», 1832-1834 рр.) і Пюттера [3].

Зокрема, Й. Юсті під терміном «поліція» визначав сукупність заходів внутрішньої політики, що має на меті забезпечення суспільного добробуту. Він вважав, що поліція та юстиція – це дві частини одного цілого, а їх функціонування повинно бути прерогативою одних і тих же органів, проте суспільна практика в той період не давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Вчений також наполягав на тому, що поліцейські закони повинні узгоджуватися з фінансовими [4]. В свою чергу, І. фон Зонненфельс зробив значний внесок у покращення роботи поліції, пенітенціарних служб і фінансових сфер [5].

Отже, започаткована у Франції Ніколя де Ламаром, а в Німеччині – Мельхіором фон Оссе, Йоганом Юсті, наука про поліцію була теорією політики законодавства та управління. Наприкінці XVIII ст. – на початку XIX ст. поліцейська наука продовжувала розвиватися, що підтверджується працями вчених, які розробляли питання поліцейської держави. Тим самим було остаточно сформовано науку поліцейського права як самостійну галузь права, під якою розумілася «поліцейська діяльність держави, що направляється урядом і полягає в нагляді за підприємствами, приватними особами, союзами й об’єднаннями та має за мету забезпечити умови безпеки і впорядкування та прийняття зі свого боку засобів щодо забезпечення цих умов при недостатності для цього приватної ініціативи [6].

На загальну думку вчених поліцеїстів XVIII-XIX ст. поліцейською визнавалася діяльність з охорони публічного та громадського порядку, особистих та майнових благ. Поліцейська влада виявлялася у нагляді, профілактичних заходах і здійснення поліцейської юрисдикції. Принципи правової держави впливають і на поліцейське право, внаслідок чого з’являються спроби теоретичного обґрунтування необхідності обмеження поліцейської діяльності. Одна з таких спроб належить Г. фон Бергу, який на початку XIX ст. перевів старе вчення про поліцію на принципи політико-правових категорій, вироблені Пюттером і виклав це в свою семитомну працю «Довідник німецького поліцейського права» (1799-1806), в якому поняття поліції звів до рівня забезпечення безпеки, а по-друге, як систему спеціальних органів державного управління, метою функціонування яких є здійснення комплексу заходів, що спрямовані на боротьбу зі злочинністю та забезпечення громадського порядку, включаючи примус та нагляд [7].

Новий зміст поняття «поліція» було зумовлено проникненням у сферу управління нових знань і випливало з державно-правових уявлень просвітницької філософії. Звідси, наприкінці вже XVIII ст. поліцейська наука стала змінюватися під впливом гуманістичних ідей, що призвело до поступового переходу до «ліберального мислення», характерного для правової держави.

Поліція, як правило, того часу розумілася як система спеціальних органів з охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю. У вітчизняних дослідженнях визначається, що поняття поліція у широкому сенсі – це державна уніформована озброєна формація, уповноважена на здійснення превентивної та інтервенційної діяльності з метою забезпечення публічної безпеки, охорони громадського порядку, надання допомоги фізичним та юридичних особам [8].

Сучасна концепція демократичної правової держави виходить із положення про державу-гаранта, особливість якої полягає в тому, що вона не тільки декларує права і свободи особи, але й здійснює широкі заходи щодо їх реального втілення в життя. Поліція в цьому випадку є одним з найбільш дієвих інструментів (засобів) держави у забезпеченні подібних гарантій. При цьому, зауважимо, що правова держава не позбавлена існування поліцейської функції та їй притаманна система правоохоронних органів, до якої входить, зокрема, поліція, яка діє на засадах законності та в інтересах громадян. Окрім того, функціонування поліції направлено на забезпечення громадського порядку, схоронності власності громадян, захист прав та свобод населення. Ефективне виконання поліцією завдань, що поставлені перед нею державою і суспільством, призводить до нових якісних змін в суспільних відносинах між державою та особистістю і в цілому між громадянами.

З урахуванням вище викладеного, під поліцією розуміється орган державної влади, на який покладається обов’язок служити суспільству, шляхом реального забезпечення публічної безпеки, прав і свобод людини та громадянина, охорони громадського порядку, протидії злочинності та надання сервісних послуг фізичним та юридичним особам.

Основними ознаками поліції є: державний орган виконавчої влади; за функціональними ознаками служить суспільству, шляхом реального забезпечення прав і свобод людини та громадянина, охорони громадського порядку, протидії злочинності; надає сервісні послуги фізичним та юридичним особам; застосовує заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю на законних підставах; використовує правові і організаційні форми та методи при забезпеченні прав людини і громадянина.

В межах українських реалій та з урахуванням сучасного законодавства, а саме закону України «Про Національну поліцію», поліція в механізмі забезпечення реалізації прав, свобод людини і громадянина є центральним органом виконавчої влади й відіграє важливу роль завдяки своїй діяльності. Ця діяльність має зовнішню і внутрішню сторони.

Зовнішня сторона діяльності Національної поліції щодо забезпечення реалізації прав, свобод та обов’язків особи характеризується тим, що вона:

а) виконує свої завдання неупереджено, у точній відповідності з законом;

б) поважає гідність особи і виявляє до неї гуманне ставлення;

в) захищає права людини і громадянина незалежно від походження, майнового та іншого становища, расової та національної належності, громадянства, віку, мови та освіти, ставлення до релігії, статі, політичних та інших переконань;

г) не розголошує відомості, що стосуються особистого життя людини, принижують її честь і гідність, якщо виконання обов’язків не вимагають іншого;

д) тимчасово, в межах чинного законодавства, обмежує права і свободи особи, якщо без цього неможливо виконати покладені на неї обов’язки;

е) забезпечує право на захист та інші юридичні права затриманих і взятих під варту;

ж) створює умови для реалізації прав, охороняє і захищає особистість від правопорушення, вживає всі передбачені законом заходи до поновлення порушеного права.

Внутрішня сторона діяльності поліції характеризується тим, що вона:

а) в межах своїх завдань і функцій, своєї компетенції виконує свої обов’язки;

б) застосовує державний примус на законних підставах;

в) використовує правові і неправові (організаційні) форми та методи при забезпеченні прав і свобод людини та громадянина;

г) її працівники жодним чином не повинні самі порушувати закони, права та свободи особи.

2. Поліцейська діяльність у багатонаціональному демократичному суспільстві

Поняття поліцейської діяльності нерозривно пов’язується з розумінням таких категорій, як поліція та діяльність. Дефініція поліції як нами зазначалося вище, представлена численними варіантами в працях науковців починаючи з античної епохи та до наших часів, і нині вона залишається предметом постійного наукового пошуку. Слово «поліція» до європейських мов прийшло з грецької та латинської та означало в залежності від функціонального наповнення державу, державний устрій, управління державою та поступово змінювало своє значення в межах англійської, французької та німецької реформ XV-ХХ століть. Натомість термін «діяльність» є загальновживаним та має фундаментальне значення для широкого кола гуманітарних наук, у тому числі правових, оскільки дозволяє зрозуміти явища суспільного життя через призму їх функцій.

Так, М. М. Москаленко визначає поліцейську діяльність як специфічну форму реалізації поліцейської функції держави, що припускає цілеспрямований вплив відповідних державних інститутів (органів) на соціальні відносини [9], а поліція виступає саме тією державною організацією, через яку держава забезпечує значну частину заходів щодо забезпечення власної безпеки та безпеки суспільства і його членів [10]. У європейській юридичній науці поліцейську діяльність розуміють як «діяльність внутрішнього управління, через яку окремі особи захищаються від небезпеки, що їм загрожує, від оточуючих стихійних і особистісних сил, нейтралізуючи ці сили, встановлюючи їм межі» [11].

Вдале і досить змістовне розуміння поліцейської діяльності пропонує В. М. Шадрін: це особливий вид соціальної, державно-управлінської діяльності, що здійснюється на основі закону і в інтересах суспільства, спрямованої на охорону і підтримку громадського порядку, забезпечення громадської безпеки заходами примусу[12].

К. С. Бельський під поліцейською діяльністю в загальному плані розуміє особливий вид державно-управлінської діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, забезпечення громадської (і будь-якої іншої) безпеки та пов’язаної із застосуванням державного примусу [13].

Я. М. Когут висловлює думку, що поліцейська діяльність є видом правоохоронної діяльності уповноважених державою суб’єктів публічної адміністрації, що спрямована на встановлення та забезпечення правопорядку, з можливістю застосування заходів адміністративного примусу в передбачених законом випадках[14]. При цьому він поділяє поліцейську діяльність на загальну (адміністративну), яка охоплює профілактичну та охоронну діяльність уповноважених суб’єктів, та спеціальну (оперативно-розшукову та кримінальну процесуальну діяльність).

Й. І. Горінецький сутність поліцейської діяльності зводить до виявлення і розслідування злочинів, кримінального переслідування [15], проте розгляд поліцейської діяльності лише як діяльності з виявлення і розслідування злочинів та кримінального переслідування є вузьким та неповним. Поліцейська діяльність передбачає більш широкий обсяг завдань і повноважень, є інститутом забезпечення прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави.

Державний примус та озброєність покладено в основу визначення поліцейської діяльності, яка надається О. С. Проневичем [16], який пропонує розглядати її як один із видів державно-управлінської (адміністративної) діяльності, що реалізується наділеними спеціальною компетенцією застосування державного примусу озброєними органами державної виконавчої влади (формаціями), уповноваженими здійснювати охорону правопорядку, забезпечувати внутрішню безпеку, особисті та майнові права громадян.

Також поліцейська діяльність може бути представлена як різновид державної діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, як внутрішньої, так і за межами держави на основі міжнародних договорів, що пов’язана з можливістю застосування державного примусу, а також яка полягає у наданні державних послуг залежно від профілю правоохоронної діяльності [17].

Узагальненням таких напрямів, ознак та елементів поліцейської діяльності дають змогу вважати її одним з основоположних аспектів функціонування публічної влади, яка виконує превентивну, репресивну та соціальну функції.

Серед ознак поліцейської діяльності правознавці виділяють такі:

1. Поліцейська діяльність являє собою один із видів соціальної діяльності і характеризується всіма її основними ознаками.
2. Поліцейська діяльність – це керівництво спеціальними структурами публічної влади, як правило, виконавчої її ланки, спрямоване на охорону громадського порядку, забезпечення безпеки (громадської, державної, економічної та ін.).
3. Розуміється як усвідомлений і цілеспрямований вплив суб’єкта на об’єкт.
4. Цілеспрямованість поліцейської діяльності задається тим, що держава в нормативно-правовому порядку встановлює компетенцію суб’єктів цієї діяльності, засоби і способи здійснення юридично значущих дій.
5. Коло суб’єктів поліцейської діяльності є широким і не обмежуються тільки поліцією.
6. Зміст і основу поліцейської діяльності становить поняття «охорона», що зумовлює і особливий характер цієї діяльності. «Охороняти» означає стежити за збереженням, безпекою, недоторканністю, захищати когось або щось від нападів, посягань. У широкому сенсі це захист від небезпек соціального, природного, біологічного або техногенного характеру.
7. Для даної діяльності характерний специфічний набір методів (способів) її здійснення. Перш за все, до них належать адміністративний нагляд і адміністративний примус.
8. Поліцейська діяльність за своєю природою є професійною, публічною, здійснюється виключно на правовій основі.

Значну роль в її здійсненні відіграють норми процесуальні. Зазначені основні ознаки, В. М. Шадрін доповнює низкою особливостей, що відрізняють поліцейську діяльність від іншої соціальної діяльності, а саме: умови роботи пов’язані з ризиком; особливі службові обов’язки (захист життя і здоров’я людей, безпеки громадян і встановленого порядку управління, забезпечення прав і публічних інтересів громадян, охорона громадського порядку та правопорядку); наявність спеціальних дисциплінарних статутів, положень про дисципліну; особливий статус зі встановленим колом прав і обов’язків [18].

Для розуміння сутності поліцейської діяльності вважаємо за необхідне розглянути такі її змістові елементи: мету, засоби, об’єкт і суб’єкт. Елементи структури поліцейської діяльності виступають певною мірою критеріями виділення поліцейської діяльності як окремого виду державно-управлінської діяльності та самостійної правової категорії.

Науковці вважають метою поліцейської діяльності реалізацію поліцейської функції держави – встановлення та забезпечення внутрішньодержавного порядку спеціально уповноваженими державними органами: поліцією, армією, службою безпеки, виправними установами –шляхом застосування заходів фізичного державного примусу з метою охорони правопорядку і забезпечення внутрішньої безпеки [19]. Крім того, уявлення про поліцію в суспільній свідомості асоціювалося виключно з примусовою діяльністю держави з метою забезпечення громадської безпеки та порядку, нині ж ідеться про важливість соціальної місії поліції, що полягає у «служінні суспільству», налагодженні партнерства з населенням, пріоритетності профілактичної (превентивної) діяльності [20].

Таким чином, можна погодитись з думкою О. Косиці, що метою поліцейської діяльності є забезпечення охорони прав і основоположних свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також створення умов безпеки та благополуччя [21]. Основою такої діяльності є дотримання принципів діяльності поліції (верховенство права, дотримання прав і свобод людини, законність, відкритість та прозорість, політична нейтральність, взаємодія з населенням на засадах партнерства, безперервність). Мета поліцейської діяльності досягається шляхом застосування спеціальних методів. Засобами та методами поліцейської діяльності є заходи державного примусу.

З урахуванням вище наведеного,

під поліцейською діяльністю треба розуміти державну, правомірну, соціально корисну діяльність, що полягає у впливі (правовому та неправовому (організаційному)) на поведінку людини або групи людей з боку вповноваженої державою компетентної службової особи, шляхом охорони і захисту прав та основоположних свобод людини, припинення або розгляду порушеного права, його виявлення або розслідування з обов’язковим додержанням установлених у законі процедур, відновлення порушеного права, та застосування до порушників у законний спосіб державного примусу.

Зміст поліцейської діяльності у сучасному багатонаціональному демократичному суспільстві виклав американський поліцеїст Д. Бейлі у 2001 році. На підставі проведеного аналізу широкого кола нормативних приписів, науковець виокремлює наступні вимоги суспільства, які ставляться до поліцейських взагалі, незалежно від політичної системи країни:

1. Пріоритетним напрямком роботи поліції має бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам. Це означає готовність поліції ефективно реагувати на заяви окремих громадян, підтримувати з ними постійний зв’язок та інформувати про хід розгляду їх справ. Одночасно від поліції очікується високий рівень толерантності до вразливих груп населення, до яких зазвичай відносять представників етнічних меншин, мігрантів та шукачів притулку, людей з фізичними або психічними вадами, осіб нетрадиційної сексуальної орієнтації, людей похилого віку та дітей. Поліція повинна здійснювати постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розроблювати відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковувати їх ефективність та ін.
2. Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом. Усі рішення поліції мають бути вмотивовані законом та підтримані судом, а не диктуватися урядом та побажаннями політичних партій. Рекомендації, ноти підтримки або протесту, декларації та політичні заяви можуть бути взяті до уваги керівниками поліції при прийнятті управлінських рішень, проте лише як додаткові аргументи (контраргументи) до вимог закону, на підставі яких діє поліція.
3. Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які є необхідними для вільної політичної діяльності у демократичному суспільстві. Поліція має впроваджувати процедури та нормативні акти, які унеможливлюють здійснення свавільних арештів та затримань, забезпечують захист затриманих осіб від тортур та жорстокого поводження. Окремим напрямком діяльності є розробка алгоритму дій під час охорони мирних зібрань з метою забезпечення права громадян на свободу слова, вираження поглядів та переконань. У поліцейських підрозділах має бути запровадження спеціального навчання персоналу з метою забезпечення прав людини в діяльності поліції.
4. Поліція має бути прозорою у своїх діях. Поліцейські підрозділи мають бути достатньо відкриті для форм зовнішнього контролю, в тому числі – громадського контролю. Основна статистика поліції (чисельність особового складу, гендерний баланс, розмір бюджету тощо) має бути доступна для суспільства, а прохання громадян та організацій про доступ до обмеженої інформації мають розглядатися в розумний строк із детально вмотивованою відповіддю в разі відмови. Суспільство також повинно мати доступ до інформації, що стосується планування роботи поліції в цілому, реалізації запланованих заходів та результатів роботи. Європейський Союз, який розширився за рахунок країн Центральної та Східної Європи, додатково висунув перед національними урядами завдання реформування поліції в професійний деполітизований і ефективний інститут, заснований на принципах верховенства закону, ринкової економіки і толерантності стосовно культурних, релігійних та етнічних груп.

Як результат, перелік завдань для поліції цих країн відповідно до засад сучасної поліцеїстики було розширено наступними положеннями:

• встановлення ефективного громадського контролю;
• демократична та ефективна система підзвітності суспільству;
• партнерські відносини із населенням в рамках моделі «community policing»;
• професіоналізм персоналу, скорочення його чисельності, вироблення професійної етики;
• підвищення рівня диверсифікованості персоналу для кращого відображення етнічної та гендерної структури населення;
• постійний зв’язок з поліцейськими підрозділами інших держав.

Для більшості європейських поліцейських систем досягнення означених вимог стало можливим за умови реформування, яке відбувалося за декількома провідними принципами. Їх перелік зазвичай відрізнявся у кожній країні залежно від політичної ситуації та від ступеня готовності державних структур до реорганізації власної діяльності. Проте в узагальненому вигляді принципи реформування поліції як споріднені та універсальні категорії сформовані наступним чином:

• верховенство закону;
• деполітизація;
• демілітаризація;
• децентралізація;
• підзвітність та прозорість в роботі;
• тісна співпраця з населенням та місцевими громадами;
• професійна підготовка персоналу.

Окрім цього, зважаючи на те, що суспільство більшості країн світу складається з багатьох різнорівневих соціальних прошарків (з певними інтересами, традиціями, вірою, цінностями, потребами тощо) з якими органам держави (інституціям) доводиться працювати щодня за для вирішення конфліктних ситуацій, рішенням, прийнятим у Гельсінкі в липні 1992 року, Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ), покликаного «бути інструментом запобігання конфліктів на якомога ранньому етапі». Створення цієї посади багато в чому являло собою реакцію на стан, що склався в колишній Югославії, який, на думку декого, загрожував повтором в інших країнах Європи, особливо в тих, що здійснювали перехід до демократичного суспільного устрою, і міг підірвати надії на досягнення миру і процвітання, як це передбачено Паризькою хартією для нової Європи, прийнятою главами держав і урядів у листопаді 1990 року. Більш ніж за десять років активної діяльності ВКНМ визначив низку питань і тем, що стосуються меншин, що знов і знов привертали до себе увагу, в країнах, якими йому доводилося займатися. Серед них – питання освіти для представників меншин і проблема використання мов меншин, що представляють особливе значення для збереження і розвитку самобутності осіб, які належать до національних меншин. Іншими важливими проблемами є також ефективна участь національних меншин в управлінні державою та використання мов меншин як засобу комунікації в телерадіомовленні. З огляду на прагнення належного і послідовного застосування відповідних прав меншин у регіоні ОБСЄ ВКНМ звернувся до чотирьох груп визнаних у світі незалежних експертів для вироблення чотирьох пакетів рекомендацій з таких питань: Гаазькі рекомендації про права національних меншин у галузі освіти (1996 р.), Ослівські рекомендації про мовні права національних меншин (1998 р.), Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у громадському житті (1999 р.) та Рекомендації з використання мов меншин у телерадіомовленні (2003 р.). Ці документи згодом використовувалися як орієнтири законодавцями та політиками низки держав. Текст рекомендацій (кількома мовами) можна безкоштовно одержати в Офісі ВКНМ, а також знайти в електронному форматі (www.osce.org/hcnm).

Інше питання, що неодноразово виникало в ході діяльності ВКНМ, це питання поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві. У низці держав ВКНМ став свідком відсутності інституціональних механізмів підтримки взаємодії та співробітництва між поліцією та особами, що належать до національних меншин. У поєднанні з відсутністю належного навчання методам роботи в багатонаціональному суспільстві, часто із моноетнічністю особового складу поліції та дискримінаційною практикою в її діяльності, у ряді випадків поліція спричинила негативну реакцію з боку представників національних меншин і навіть стала каталізатором конфліктів. Натомість, в інших державах ВКНМ став свідком того, як зусилля щодо приведення особового складу поліції у відповідність із складом суспільства, якому вона служить, і посилення взаємодії між поліцією та національними меншинами не тільки зміцнили міжнаціональні відносини, а й підвищили ефективність оперативної діяльності поліції. Відзначаючи цю важливу роль поліції, ВКНМ розпочав процес аналізу міжнародних стандартів і практики в області правоохоронної діяльності. З цією метою та у співробітництві з Групою із стратегічних питань поліцейської діяльності в Секретаріаті ОБСЄ він призначив консультанта (д-ра Робіна Оуклі, незалежного консультанта та Почесного наукового співробітника Центру з вивчення проблем національних меншин Коледжу Роял Холловей Лондонського університету), а також зібрав групу висококваліфікованих експертів, до складу якої увійшли представники відповідних міжнародних організацій та високопосадові співробітники поліції, незалежні експерти та представники неурядових організацій, що працюють у цій сфері. Перше засідання експертів було скликано ВКНМ у червні 2005 року, наступне – у жовтні, і завершальне – в грудні. У результаті цього процесу було розроблено ці рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві.

Мета рекомендацій, представлених в додатку, як і Гаазьких, Ослівських, Лундських рекомендацій та Рекомендацій з питань телерадіомовлення, полягає в заохоченні та сприянні здійсненню державами конкретних заходів, що послабляють напруженість, пов’язану з питаннями національних меншин, і тим самим, у запобіганні конфліктам, у чому й полягає головне завдання ВКНМ.

У Рекомендаціях йдеться про поліцейську діяльність стосовно «національних меншин» в «багатонаціональному суспільстві». На думку експертів, поняття «національні меншини» охоплює широкий спектр груп меншин, включно із релігійними, мовними та культурними, а також етнічні меншини. Рекомендації, в принципі, можуть застосовуватися щодо всіх цих груп. Слід також відзначити, що слово «меншини» вживається в тексті Рекомендацій часом як зручне скорочення і має на увазі вислів «особи, що належать до національних меншин». Рекомендації ставлять за мету надання державам практичних порад щодо розробки політики та законодавства відповідно до міжнародних норм і стандартів та на основі міжнародного досвіду і кращої практики, які можуть врівноважити та задовольнити потреби і інтереси всіх груп населення, включно із особами, що належать до національних меншин. Безумовно, Рекомендації необхідно втілювати з урахуванням конкретної ситуації в кожній окремій державі, беручи до уваги також і такі фактори, як триваючий процес реформування правоохоронних органів і відповідну поточну ситуацію на місцях. Текст двадцяти трьох окремих рекомендацій об’єднаний у шість підрозділів: загальні принципи; добір кадрів і представництво; навчання і професійний розвиток; взаємодія з етнічними громадами; оперативна робота; попередження та врегулювання конфліктів. Всі рекомендації необхідно тлумачити відповідно до Загальних принципів, викладених в Розділі I, які доводять необхідність прийняття державами політики та створення законодавчої бази в даній сфері і надають відповідні рекомендації. У Розділах II - VI уряду, поліції та громадам національних меншин запропоновані конкретні дії. Детальніше роз’яснення кожної рекомендації представлено в Пояснювальній записці, що додається і яка містить посилання на відповідні міжнародні стандарти та приклади кращої міжнародної практики.

Засадничою ідеєю рекомендацій є теза про те, що ефективна правоохоронна діяльність у багатонаціональному суспільстві залежить від встановлення відносин довіри, побудованих на основі регулярних контактів і практичного співробітництва між поліцією та меншинами. Користь від такого співробітництва отримують всі сторони. Меншини – від того, що поліція стає більш сприйнятливою до їхніх проблем і більш дієвою до вимог щодо забезпечення особистого захисту і доступу до правосуддя. Покращуються результати діяльності самої поліції, оскільки налагоджене спілкування та співробітництво з населенням є ключовими факторами ефективної правоохоронної діяльності в будь-якій громаді. Інтеграція меншин, як і покращення ефективності поліції приносять користь державі. Для держав, що прагнуть до інтеграції меншин і водночас до підвищення професіоналізму поліції в наданні правоохоронних послуг населенню, Рекомендації є практичним посібником [22].

Рекомендації ОБСЄ з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві містять такі основні положення: URL: https://www.osce.org/uk/hcnm/32236?download=true

• Держави повинні прийняти політику, що чітко визнає важливість впливу поліцейської діяльності на міжнаціональні відносини. Вона повинна бути частиною більш широкомасштабної стратегії і програм, спрямованих на інтеграцію меншин на загальнодержавному та місцевому рівнях. Вони також повинні координуватися з ширшими заходами підвищення професіоналізму поліції та якості надання нею послуг і забезпечення здійснення усієї поліцейської діяльності відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини, у тому числі прав осіб, які належать до меншин.
• Держави повинні забезпечити розуміння поліцією, а також суспільством у цілому, включаючи меншини, її ролі в зміцненні гармонійних міжнаціональних відносин, а також переконатися у тому, що поліція має відповідні завдання і інструменти для виконання цієї ролі. Політичні лідери і керівництво поліції повинні публічно висловити підтримку такій ролі поліції та сприяти розумінню цієї ролі з боку громадськості.
• Державній владі та поліції в тісному співробітництві з представниками меншин необхідно розробити плани дій з реалізації цієї політики, а також забезпечити моніторинг їх виконання на регулярній основі
• Кадровий склад поліції – на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, включаючи як старші, так і молодші чини, а також цивільний персонал – повинен відображати розмаїтість населення. Необхідно активно популяризувати громадський імідж поліції як етнічно репрезентативного органу.
• Необхідно встановити статистичні цілі для поліпшення репрезентативності поліції, а також запровадити моніторинг етнічного складу поліції з метою відстеження наявності прогресу.
• Необхідно запровадити ініціативи щодо залучення кадрів з числа недостатньо представлених меншин. Вони повинні включати спеціальні заходи, що заохочують подання заяв про прийом на роботу і сприяють кандидатам на посади у досягненні необхідних стандартів, а також поєднуватися з заходами щодо усунення будь-яких прямих або непрямих дискримінаційних бар’єрів.
• Необхідно також вжити заходи щодо забезпечення рівного поводження із співробітниками поліції з числа меншин всередині поліцейської організації, що має створювати нейтральне робоче середовище, а також надасть їм рівні можливості для просування кар’єрними сходами.
• Поліція повинна проходити спеціальну підготовку і одержувати інші форми професійної підтримки для розуміння та адекватного реагування на чутливість меншин до певних проблем, а також ефективного виконання своєї ролі з метою сприяння гармонії та послаблення напруженості.
• Рекомендується включити заняття з питань меншин і міжнаціональних відносин як у програму первинної поліцейської підготовки, так і в програму курсів підвищення кваліфікації співробітників всіх рангів. Необхідно залучати представників меншин як до розробки, так і до безпосереднього процесу навчання.
• Кодекси поводження співробітника поліції повинні включати професійні стандарти поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві, а програми навчання поліції повинні містити спеціальні компоненти, спрямовані на досягнення цих стандартів. При порушенні цих стандартів повинні вживатися дисциплінарні заходи, а їх зразкове виконання має отримувати службове і громадське визнання.
• Рекомендується покласти на керівництво поліції чітку відповідальність за забезпечення виконання особовим складом цих стандартів у роботі з меншинами, прояв лідерства та демонстрацію своєю власною роботою прикладу належної практики.
• Перед поліцією повинно бути поставлено завдання вироблення методів і практики взаємодії та співробітництва з меншинами, а також спільного створення атмосфери довіри на місцевому, регіональному і загальнодержавному рівнях.
• Поліція повинна буде переконатися у тому, що вона має можливість спілкуватися з меншинами мовами меншин, по можливості шляхом прийому на роботу та навчання багатомовних співробітників, а також шляхом залучення кваліфікованих перекладачів.
• Поліція повинна активно заохочувати меншини до співробітництва та взаємодії з поліцією, наприклад, як партнерів в ініціативах з підбору кадрів і організації навчання з проблем меншин. Меншини, зі свого боку, повинні бути готові спілкуватися та взаємодіяти з поліцією з метою зміцнення безпеки громад та доступу до правосуддя.
• Рекомендується створити механізми демократичної підзвітності поліції за свої дії перед всіма групами населення. Вони повинні включати ефективні системи подання скарг і їх розгляду, доступні представникам національних меншин. Всі групи населення повинні бути поінформовані про свої права і обов’язки стосовно поліції, а також знати про повноваження поліції та послуги, які вона покликана надавати.
• Необхідно вжити заходи, спрямовані на неупереджене та недискримінаційне застосування поліцією закону, яке не вирізняє будь-яку конкретну групу шляхом, наприклад, «профілювання за расовою ознакою». До таких заходів слід віднести застосування кодексів поводження в оперативній діяльності, наприклад, при використанні поліцейських повноважень для затримання та проведення особистого обшуку людей на вулиці та в інших громадських місцях.
• Поліції необхідно вживати заходи, що заохочують осіб, які належать до національних меншин, повідомляти про злочини з метою зміцнення громадської безпеки та доступу до правосуддя.
• При проведенні регулярного патрулювання в багатонаціональних районах поліція, по можливості, повинна направляти туди багатонаціональні команди співробітників для зміцнення громадської довіри та підвищення ефективності оперативної роботи. Поліція також повинна забезпечити, щоб її тактика та зовнішній вигляд (наприклад, кількість залучених співробітників, видимість зброї, вибір уніформи) відповідали рівню виконуваного завдання і не провокували зайвий страх і напруженість.
• Поліції необхідно забезпечувати ефективне і рішуче застосування антидискримінаційного законодавства. Зокрема, варто робити кроки щодо заохочення повідомлень про злочини на ґрунті етнічної ненависті, а також забезпечення їх повного обліку і розслідування.
• Держави повинні переконуватися у тому, що механізми підтримки жертв злочинів є рівною мірою доступними та ефективними для осіб, які належать до національних меншин.
• Необхідно провести навчання поліції та поставити перед нею завдання проявляти ініціативу в налагодженні відносин з меншинами з метою виявлення та, по можливості, зниження напруженості, що може призвести до міжетнічних конфліктів.
• Поліція також повинна бути належним чином підготовлена і споряджена для професійного і безстороннього врегулювання громадських безпорядків і конфліктів на етнічному ґрунті з метою деескалації конфліктів і їх розв’язання, по мірі можливості, за допомогою посередництва та з мінімальним застосуванням сили.
• Поліція повинна тісно взаємодіяти з іншими органами державної влади, особливо на місцевому рівні, з метою координації своєї діяльності щодо запобігання та врегулювання міжнаціональних конфліктів із ширшими заходами, спрямованими на інтеграцію меншин і будівництво успішного багатонаціонального суспільства.

У цілому, демократичний і орієнтований на надання послуг підхід до поліцейської діяльності і, зокрема, поліцейська робота з населенням вимагають регулярного і ефективного спілкування (комунікації) між поліцією і громадянами. Ефективна поліцейська діяльність у демократичному суспільстві повинна ґрунтуватися не на залякуванні, а на консенсусі. Поліції необхідна підтримка громадськості при виконанні її роботи не тільки тому, що вона повинна бути демократично підзвітна, але й тому, що співробітництво з громадськістю на практичному рівні (наприклад, шляхом надання інформації, повідомлень про злочини, участь у розслідуванні в якості свідків і т.і.) важливо для виконання поліцією її функцій. Отже, у будь-якому демократичному суспільстві поліція повинна виробити методи та практику спілкування із громадськістю на всіх рівнях і завоювати її довіру.

Поліція в багатонаціональному суспільстві зіштовхується з додатковими завданнями. Спілкування та заходи щодо зміцнення довіри повинні стосуватися широкого спектру меншин, що можуть відрізняються за ознаками мови, культури, релігії та інших особливостей і можуть проживати компактно в певній місцевості або географічно розкидані. Більше того, деякі з цих груп, можливо, зазнали дискримінації або інших форм утиску з боку держави в минулому, у тому числі з боку поліції, і в зв’язку з цим дотепер можуть зберігати сильну недовіру стосовно останньої. Поліції, таким чином, необхідно переконатися, що методи і практика її спілкування з населенням беруть до уваги таку етнічну розмаїтість і історію відносин у минулому, а також спроможні ефективні взаємодіяти із усім спектром етнічних та національних груп. Особливі зусилля можуть знадобитися для встановлення відносин довіри з етнічними меншинами, які зазнали найжорсткіших форм відчуження та перебувають у найбільш несприятливому положенні. Це може вимагати терплячої побудови відносин довіри з громадами та їхніми лідерами протягом певного періоду.

Існують різні методи, що їх може використовувати поліція для розвитку взаємодії з меншинами. Деякі методи, як, наприклад, використання брошур або радіо і телебачення, по суті, є формою однобічного спілкування і особливо корисні для передачі інформації. Для роботи з меншинами у такій спосіб слід використовувати брошури мовами меншин і трансляції в засобах масової інформації, включаючи програми мовами меншин. Однак ціннішими для побудови довіри і взаєморозуміння є інтерактивні методи, що включають особистий контакт і спілкування між поліцією та меншинами. До таких методів відносяться:

a) Громадські форуми. Такі форуми повинні мати етнічно збалансоване представництво і проводитися на регулярній основі для обговорення актуальних для всіх учасників проблем. Вони повинні виконувати загальні консультаційні функції і служити джерелом інформації і кращого розуміння проблем місцевої громади, особливо її відношення до роботи правоохоронних органів. Вони також повинні допомогти наблизити національні меншини до державних органів, сприяти збільшенню довіри до поліції, а також запобіганню та розв’язанню конфліктів та напруженості.

б) Зустрічі з громадськістю. Такі зустрічі повинні надати поліції якомога ширші можливості для спілкування і консультацій з місцевим населенням. Зустрічі з громадськістю мають бути відкритими для всіх і зосереджуватися на обговоренні конкретного питання. Вони є особливо цінним інструментом в умовах існування напруженості в громаді, оскільки дозволяють поліції прямо почути про проблеми місцевого населення і донести точну інформацію про існуюче положення, а також її реакцію.

в) Консультативні ради громад. Консультативні ради громад виконують спеціальну функцію консультування старшого офіцерського складу поліції в тому, як найефективніше може виконуватися роль поліції в умовах місцевої громади, включаючи такі питання, як робота поліції в умовах конфліктів на етнічному ґрунті, боротьба з проявами дискримінації і участь у консультаціях з громадськістю. Членами таких рад поліція має запрошувати осіб, які, на її думку, мають відповідні навички та досвід для надання їй рекомендацій такого роду. Вони повинні бути здатні надавати такі рекомендації виходячи з незалежної точки зору, а не просто санкціонувати всі пропозиції поліції. Членство в консультаційних радах повинно відображати етнічний склад місцевої громади.

г) Спільні практичні семінари для поліції та представників громади. Такі семінари залучають поліцію та представників громад до спільної роботи з вирішення конкретних проблем, що виникають в їхніх взаєминах. Учасники таких семінарів, кількість яких не повинна бути високою, мають бути ретельно відібрані з числа осіб, дійсно здатних зробити внесок у вирішення визначеної проблеми або питання. Такий формат можна також використовувати для навчання з метою поліпшення взаєморозуміння та вдосконалення методів співробітництва в цілому. Для проведення таких семінарів необхідно задіяти досвідченого модератора.

ґ) Пункти по зв’язках з громадами на поліцейських дільницях. Вони мають бути укомплектовані співробітниками різного етнічного походження і надаватимуть інформацію особам, що належать до національних меншин, з правових питань, можливостей працевлаштування в поліції, а також виконуватимуть роль «громадських приймалень», де представники меншин зможуть повідомити поліцію про виниклу проблему. Подібні пункти контакту можуть також бути організовані в регіональних і міських управліннях поліції, у поліцейських академіях і тренінгових центрах. На додаток можна організовувати «дні відкритих дверей» в поліцейських дільницях та інших установах, під час яких можна проводити екскурсії (зокрема, для школярів), а також цілеспрямовано проводити такі заходи для етнічних меншин.

д) Регулярні візити спеціально виділених патрулів у місця проживання громад. У місцевих поліцейських дільницях можна призначити конкретних співробітників, відповідальних за встановлення та підтримку контактів з кожною національною меншиною в окрузі. На додаток до того, що в їхній поліцейській дільниці такі співробітники є контактними особами для представників меншин, вони повинні регулярно патрулювати та відвідувати місця проживання цих меншин (у тому числі школи), а також встановлювати особистий контакт і довіру з якомога більшою кількістю членів цих громад.

Таким чином, поліція може забезпечити постійний зв’язок і реагування на потреби і проблеми якомога ширшого кола представників національних меншин, а також встановити канали комунікації та відносини взаєморозуміння і довіри. Такого роду методи необхідно використовувати на всіх рівнях: загальнодержавному, регіональному і місцевому. Необхідне кадрове забезпечення і проблемні питання відрізнятимуться залежно від рівня. Наприклад, на загальнодержавному рівні вище керівництво поліції і політичні лідери повинні проводити зустрічі з лідерами національних меншин у масштабі країни для обговорення широкого кола питань політичного і стратегічного значення або інцидентів, що мають загальнодержавне значення, у той час як на місцевому рівні увага повинна бути зосереджена на практичних питаннях роботи поліції з населенням або інцидентів на місцевому рівні. Поліції також необхідно забезпечити використання мов меншин як засобу спілкування під час таких зустрічей (див. Рекомендацію 13 вище). Крім того, організовуючи певні заходи, варто враховувати розмаїтість релігійних і культурних звичаїв, наприклад, не планувати заходи на час релігійних свят і особливих дат. Також поліції важливо впевнитися, що взаємодія поліції і меншин поширюється на такі групи, як жінки та молодь, а не зосереджена винятково на старших за віком чоловіках. Поліція повинна буде переконатися у тому, що вона має можливість спілкуватися з меншинами мовами меншин, по можливості шляхом прийому на роботу та навчання багатомовних співробітників, а також шляхом залучення кваліфікованих перекладачів. Рамкова конвенція з захисту прав національних меншин (стаття 10) встановлює права національних меншин на використання своєї мови в громадській сфері і, наскільки можливо, у відносинах з владою. Вона також вказує на права використовувати такі мови при арешті або у разі кримінального переслідування. Поліція, таким чином, повинна забезпечити використання таких мов у відносинах з особами, що належать до національних меншин, ким би вони не були - співробітниками поліції чи підозрюваними, свідками, або ж просто представниками громадськості (наприклад, під час консультацій, заходів із запобігання злочинності або забезпечення громадського порядку). З огляду на те, що на практиці представники національних меншин різною мірою володіють власною мовою, а також офіційною мовою або мовами держави, може бути доцільним провести оцінку потреб з метою визначення дійсно необхідних умов у цій області. Поліції необхідно особливо взяти до уваги, що певні групи всередині деяких національних меншин (наприклад, люди похилого віку або жінки) можуть менш вільно володіти мовою основної групи населення або офіційною мовою через недостатню формальну освіту або обмежену участь у громадському житті.

Прийом на роботу в поліцію осіб, які належать до національних меншин, відразу забезпечує поліцейську організацію головним ресурсом для вирішення цього завдання. Співробітники поліції з числа меншин, які працюють у місці проживання їхніх власних громад, зможуть використовувати мову своєї меншини в роботі. У разі необхідності вони також можуть залучатися в ролі перекладачів для своїх колег. Незважаючи на це, необхідно, щоб їхні колеги, які не є представниками меншин і працюють в цій місцевості, також отримувати необхідне навчання мовам меншин. Також для поліції важливо мати доступ до кваліфікованих і досвідчених перекладачів для спілкування з представниками національних меншин. При контактах з підозрюваними або свідками особливо важливо, щоб поліція не спиралася на переклад членів родини або інших осіб, кваліфікація яких не встановлена, тому що це може призвести до непорозуміння і неточностей, що підривають якість поліцейської роботи, а також можуть спричинити серйозну несправедливість відносно осіб, які належать до національних меншин. Поліція повинна активно заохочувати меншини до співробітництва та взаємодії з поліцією, наприклад, як партнерів в ініціативах з підбору кадрів і організації навчання з проблем меншин. Меншини, зі свого боку, повинні бути готові спілкуватися та взаємодіяти з поліцією з метою зміцнення безпеки громади та доступу до правосуддя. Ефективна поліцейська діяльність у демократичній державі залежить від рівня активності і поінформованості громадян, які серйозно ставляться до своїх цивільних обов’язків та бажають співробітничати і підтримувати поліцію у виконанні нею своєї ролі.

У багатонаціональній державі необхідно, щоб національні меншини також відігравали активну роль у цьому процесі. Як зазначено вище в Рекомендації 12, національні меншини можуть мати менший досвід участі в громадському житті і зіштовхуватися з перешкодами на шляху до такої участі (наприклад, мовними труднощами або дискримінацією). Їм також може бракувати довіри та упевненості, необхідних для подібного спілкування з органами державної влади і зокрема, з поліцією. Якщо наміри поліції встановити ефективну взаємодію з національними меншинами серйозні, то їй необхідно активно заохочувати меншини відігравати таку роль і підтримувати їх у цьому прагненні, а не пасивно очікувати та згодом скаржитися на те, що меншини не співробітничають на такому рівні, як це роблять інші групи.

Поліції, таким чином, необхідно визначити способи сприяння меншинам у їхній участі в такому співробітництві, а також допомогти їм у нарощуванні для цього власного потенціалу. З цією метою поліції також необхідно розподіляти ресурси. Розширення можливостей меншини частково можна досягти заходами загального характеру щодо зміцнення довіри, описаними в Рекомендації 12, а також шляхом поліпшення поінформованості громадськості про права і обов’язки, що належать до сфери поліцейської діяльності і правосуддя. Проте ефективнішою буде побудова структурованих і міцних відносин з організаціями меншин та іншими НУО, що здійснюють діяльність у даній області. Такі асоціації і НУО можуть допомогти поліції налагодити спілкування з громадами меншин і забезпечити їх цінною інформацією і порадами з етнічних питань і питань меншин. Поліція також може встановити більш формальні відносини з такими організаціями з метою спільної реалізації таких ініціатив, як підбір і підтримка потенційних кадрів для поліції з національних меншин, надання консультацій та участі в навчанні поліції, а також оцінка варіантів реагування на напруження і конфлікти на етнічному ґрунті. Партнерство такого роду повинно передбачати формальну угоду між двома або більше незалежними організаціями про спільну роботу на рівних умовах та на постійній основі для досягнення спільної мети. Побудова ефективного співробітництва з етнічними групами і НУО вимагає часу і зміцнення довіри і взаєморозуміння. Обидві сторони на початку можуть обережно ставитися до такого співробітництва: меншини можуть запідозрити поліцію в наявності прихованих намірів, наприклад, зібрати оперативні дані про злочинну діяльність у середовищі національних меншин; у той час як поліція, у свою чергу, може ставитися з підозрою до щирих мотивів цих громад через брак досвіду роботи з групами громадянського суспільства, особливо якщо такі групи в минулому виступали з публічною критикою на її адресу. Важливо знайти спільні цілі, такі як поліпшення взаємин між поліцією і меншинами і вдосконалення доступу меншин до правосуддя, і на цій основі визначити шляхи взаємодопомоги, у той самий час поважаючи різні ролі та методи роботи одне одного (включно із правом НУО критикувати поліцію від імені меншин за неправильні дії). Досвід, однак, показує, що переваги такого співробітництва для обох сторін значні і згодом зростають. Воно також створює рамки, що дозволяють розглядати і вирішувати будь-які подальші проблеми у відносинах між поліцією і меншинами на основі діалогу і посередництва.

Меншини можуть самостійно робити внесок у поліпшення громадської безпеки і доступу до правосуддя, зокрема, підвищуючи поінформованість своїх представників про їхні законні права і обов’язки, надаючи консультативну допомогу і підтримку жертвам злочинів, заохочуючи залучення громадян до діяльності, пов’язаної з роботою поліції та забезпеченням громадського правопорядку та захищаючи інтереси і забезпечуючи справедливе відношення до членів їхніх громад в питаннях, що стосуються діяльності поліції і відправлення правосуддя. Розв’язання багатьох правопорушень і спорів між особами всередині громад меншин також може бути досягнуто за допомогою посередництва або інших традиційних для таких співтовариств механізмів, без звернення до поліції або інших правових органів держави. Однак, необхідно уникати ситуації, коли меншини або окремі групи всередині цих меншин беруть правосуддя в свої руки (наприклад, чинячи самосуд), і забезпечити необмежений доступ до реалізації своїх законних прав і всієї судової системи в цілому для всіх представників меншин. Особливо важливо, щоб існуючі всередині громади структури не перешкоджали жінкам з числа меншин, які можуть зазнавати статевої дискримінації або побутового насильства, в доступі до системи правосуддя і своїх законних прав. Рекомендується створити механізми демократичної підзвітності поліції за свої дії перед всіма групами населення. Вони повинні включати ефективні системи подання скарг і їх розгляду, доступні представникам національних меншин. Всі групи населення повинні бути поінформовані про свої права і обов’язки стосовно поліції, а також знати про повноваження поліції та послуги, які вона покликана надавати.

У демократичній державі поліція повинна бути підзвітною не тільки за законом через суди і органи юстиції, але й прямо громадськості, з метою пояснень своїх дій населенню, якому вона служить і від згоди якого вона фактично залежить. Підзвітність є наріжним принципом роботи поліції з населенням. Для забезпечення демократичної підзвітності слід створити формальні структури як на місцевому, так і на національному рівні, такі як форуми або представницькі ради, на яких поліція буде звітувати про свою діяльність і в рамках яких її можуть попросити пояснити та виправдати свої дії (див. також Рекомендацію 12 вище). Національні меншини повинні бути представлені в таких радах і мати можливість брати участь у таких форумах, які необхідно проводити в доступних для їхніх учасників місцях. Національні меншини також повинні мати можливість вільно порушувати хвилюючі їх питання поліцейської діяльності, використовуючи при цьому мови меншин. Ці формальні структури не повинні керуватися самою поліцією, їх слід створювати таким чином, аби вони діяли незалежно. Державам необхідно сприяти створенню таких структур, забезпечувати їх ресурсами, а також забезпечувати ефективну участь національних меншин в їхній роботі. Державам також варто розглянути потенційну користь від закріплення на законодавчому рівні вимоги створення структур підзвітності. Ефективні механізми, що дозволяють громадянам подати скаргу на поводження поліції (у тому числі, по можливості, рідною мовою), повинні бути складовою частиною структур підзвітності. Громадяни повинні мати можливість одержати пояснення з приводу конкретних дій поліції, які, на їх погляд, завдали шкоду або були непрофесійними, а також, де це є доречним, відновити справедливість, не звертаючись до суду. Деякі інциденти можуть бути вирішені шляхом діалогу між громадянами і поліцією, і процедура подання і розгляду скарг повинна передбачати такі можливості. Більш серйозні інциденти повинні розглядатися незалежним органом, спеціально уповноваженим для розгляду скарг на поліцію, або іншими більш універсальними органами з розгляду скарг, де такі існують (наприклад, уповноваженими з прав людини). Необхідно, щоб меншини мали доступ до механізму подання і розгляду скарг, нарівні з іншими громадянами, для відновлення справедливості у випадку зловживань поліції. Керівництво поліції повинно дієво підтримувати існування таких механізмів подання та розгляду скарг не тільки в принципі, але й тому, що їх існування допомагає підсилити впевненість громад у поліції і надає керівництву важливу інформацію про те, наскільки добре поліція справляється зі своїми обов’язками. Держави повинні забезпечити створення механізмів подання скарг на поліцію і їхнє успішне функціонування за участі і нагляду громадян (у тому числі з боку меншин), а також повний доступ до них всіх етнічних груп. З метою успішної взаємодії з поліцією та, у цілому, виконання своїх громадянських обов’язків меншини повинні знати про свої права і обов’язки в питаннях, що стосуються поліції, а також мати уяву про повноваження поліції і послуги, які вона повинна надавати. Хоча поширення таких знань серед громадян може й не входити в коло специфічних обов’язків поліції, їй потрібно, щоб громадяни мали такі знання для виконання нею своєї роботи відповідно до демократичних принципів. З цією метою поліції варто активно заохочувати громадські освітні ініціативи і брати участь у них, і особливо, підтримувати роботу шкіл і діяльність НУО у цьому напрямку. Зокрема, поліція повинна заохочувати підвищення поінформованості меншин і брати участь у зустрічах або навчанні лідерів громад, організованих з цією метою. Водночас, держави не повинні повністю перекладати це завдання виключно на поліцію та НУО, а забезпечити широке розповсюдження інформації про права і обов’язки громадян відносно поліції, у тому числі мовами меншин, а також включення цієї інформації в затверджені шкільні програми.

3. Задачі і функції поліції в демократичній державі як сервісної служби

Параграф 1 Рекомендацій Rec (2001) 10 Комітету Міністрів державам – учасницям Ради Європи «Про Європейський кодекс поліцейської етики» [23], містить виклад найважливіших цілей поліції в демократичній державі, керованій верховенством права. Забезпечення спокою та закону в суспільстві і є класичними загальними цілями поліції та її головною відповідальністю, яку часто називають завданням забезпечення поліцією «публічного порядку». Це дуже широке поняття включає в себе цілу низку заходів, що здійснює поліція, серед яких можна назвати охорону безпеки і недоторканності осіб (як фізичних, так і юридичних), і майна (як приватного, так і публічного), і застосування закону у відносинах між державою і приватними особами, а також між особами. Дотримання основоположних прав осіб і свобод у тому вигляді, в якому вони закріплені в Європейській конвенції про права людини як завдання поліції, можливо, є, напевне, головною суттєвою рисою поліції, що стоїть на службі суспільства, керованому верховенством права. Ця мета передбачає не тільки окремий обов’язок з захисту цих прав, а й наявність обмежень у діях поліції при виконанні інших завдань.

Формулювання «зокрема, в Європейській конвенції про права людини» було обране для того, щоб дати конкретне посилання на конкретний правовий інструмент, не заперечуючи при цьому важливості інших документів, що стосуються прав людини. Функція попередження злочинності вирішується по-різному в державах-учасницях, але в більшості випадків зазвичай вважається, що вона належить до загальної відповідальності держави. Попередження злочинності часто поділяється на соціальне попередження та на ситуаційне попередження, обидва з яких належать до відповідальності поліції. Як це випливає з Рекомендації № R (83) 7 Комітету міністрів Ради Європи про участь громадськості в політиці з боротьби зі злочинністю, для того, щоб попередження злочинності було ефективним, потрібна участь всього суспільства, включаючи громадськість. Вже декілька років часто заходить мова про «партнерство у запобіганні злочинності», і це свідчить про те, що це завдання, яким повинна займатися не тільки поліція. Заходи із запобігання злочинності, які здійснює поліція, інші органи та громадськість мають бути скоординованими. Хоча в більшості держав-учасниць відповідальність за політику з запобігання злочинності не покладається безпосередньо на поліцію, поліція все ж залишається одним з головних відповідальних за неї, а в суспільстві, керованому верховенством права, це потребує певних гарантій від будь-яких зловживань. Виявлення злочинів у всіх державах є одним з класичних першочергових завдань поліції. Навіть якщо виявлення злочинів часто становить лише порівняно невелику частину всього комплексу задач поліції, воно все ж є одним з найважливіших елементів її діяльності.

Надання допомоги населенню є ще одним аспектом діяльності більшості органів поліції, але такі функції в різних державах є більш чи менш розвиненими. Включення до завдань поліції функції надання послуг є дещо іншим, так як це змінює роль поліції, яка перестає бути «силою», яка застосовується до суспільства, і стає в цьому випадку органом надання «послуг» суспільству.

Протягом останніх років у Європі простежується чітка тенденція повніше інтегрувати поліцію в громадянське суспільство і наближати її до населення. Ця мета в низці держав-учасниць досягається за допомогою розвитку «діяльності поліції в інтересах громади» (community policing). Одним з головних засобів для досягнення цієї мети є наділення поліції статусом органу публічної служби, а не просто органу, відповідального за застосування закону. Для того, щоб це перетворення не залишилося виключно мовною вправою, то розділ «послуг» слід ввести в список завдань сучасної демократичної поліції. Як правило, надання поліцією допомоги стосується конкретних ситуацій, в яких вона повинна бути зобов’язана втручатися, наприклад, коли потрібно надати допомогу людині в небезпеці або допомагати людям зв’язатися з іншими органами влади або соціальними службами, при цьому аспект «послуг» у діяльності поліції залишається розмитим, і він важко піддається визначенню. Його не можна плутати з деякими покладеними на поліцію адміністративними завданнями (наприклад, виданням паспортів). В цілому, функція поліції як органу публічної служби пов’язана з роллю поліції як органу, до якого може звертатися населення, і доступність поліції є в цьому сенсі одним з найбільш важливих і основних елементів.

В цьому контексті рух демократичної України до правової соціальної держави після Революції гідності, зумовив перегляд соціального призначення правоохоронних органів, головним завданням яких тепер стають не безпека правлячого режиму, а забезпечення ефективного правового захисту людини, її прав і свобод. У зв’язку з цим ключовими моментами нової концепції служби в поліції стали такі ідеї: посилення демократичних засад служби; її деполітизація; комплексний підхід до регламентації служби; забезпечення поєднання централізованих та децентралізованих засад у вирішенні кадрових питань; усунення надмірної бюрократизації службових відносин; націленість на повноцінне забезпечення правового і соціального захисту працівників.

Публічна служба в поліції здійснюється в системі виконавчих органів, які займаються організаційно-управлінською, виконавчо-розпрядчою діяльністю.

З позиції практичного здійснення завдань і функцій служба в поліції є одним із видів платної суспільно корисної діяльності. Вона безпосередньо не стосується вироблення ні матеріальних, ні духовних цінностей. Оскільки поліція являє собою сворідний механізм у державно-правовій системі, здатний переводити правові настанови на поведінку людей, то професійна робота співробітників цих органів безпосередньо пов’язана з державним управлінням як діяльністю з підтримки встановленої системи норм і правил суспільного життя, упорядкування суспільних відносин. Безпосередній зміст цієї діяльності полягає у впливі на людину, особистість з метою створення (корекції) умов для її правомірної поведінки, а також припинення неправомірних дій; до того ж вплив цей – безпосередній, а людина – конкретна.

Сучасна концепція служби в поліції, базуючись на гуманістичних і моральних орієнтирах демократичної держави, націлює на забезпечення надійного захисту особистості, суспільства і держави від злочинних посягань та інших протиправних діянь і в той же час на якісне, високопрофесійне обслуговування населення.

Ознакою публічної служби демократичної держави є її сервісний характер. У процесі своєї діяльності у цілому та в поліцейській діяльності зокрема реалізуються широко коло завдань. Так, відповідно до ст. 2 закону України «Про Національну поліцію» основними завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги [24]. Зазначимо, що про завдання поліції йдеться не лише в автономній нормі закону України «Про Національну поліцію», але й у низці інших нормативно-правових актів, де загальні завдання поліції деталізуються відносно окремих служб і підрозділів.

Функції поліції в демократичній державі. З огляду на специфіку діяльності поліції і для спрямування її в потрібному напряму 17 грудня 1979 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла Кодекс поведінки з підтримання правопорядку, який безпосередньо регламентує поліцейську діяльність у контексті захисту прав людини, недопущення зловживання силою, використання тортур, заборони актів корупції тощо, тобто встановлює основні вимоги до формування поліції в демократичному суспільстві.

Посадові особи з підтримання правопорядку постійно виконують покладені на них законом обов’язки, служачи громаді і захищаючи всіх осіб від протиправних актів у відповідності з ступенем відповідальності, необхідної їх професією.

При виконанні своїх обов’язків посадові особи з підтримання правопорядку поважають і захищають людську гідність і підтримують і захищають права людини щодо всіх осіб.

Посадові особи з підтримання правопорядку можуть застосовувати силу тільки в разі крайньої необхідності і в тій мірі, в якій це потрібно для виконання їхніх обов’язків.

Відомості конфіденційного характеру, отримувані посадовими особами з підтримання правопорядку, зберігаються у таємниці, якщо виконання обов’язків або вимоги правосуддя не вимагають іншого.

Жодна посадова особа з підтримання правопорядку не може здійснювати, підбурювати або терпимо ставитись до будь-якої дії, що представляє собою катування або інші жорстокі, нелюдські або принижуючі гідність види поводження і покарання, і жодна посадова особа з підтримання правопорядку не може посилатися на розпорядження вищестоящих осіб або такі виняткові обставини, як стан війни чи загроза війни, загроза національної безпеці, внутрішня політична нестабільність чи будь-яке інше надзвичайне становище для виправдання тортур чи інших жорстоких нелюдських або принижуючих гідність видів поводжень і покарань.

Посадові особи з підтримання правопорядку забезпечують повну охорону здоров’я затриманих ними осіб і, зокрема, вживають негайних заходів щодо забезпечення надання медичної допомоги у разі необхідності.

Посадові особи з підтримання правопорядку не здійснюють будь-які акти корупції. Вони також всіляко перешкоджають будь-яким таким актам і борються з ними.

Посадові особи з підтримання правопорядку поважають закон і Кодекс. Використовуючи всі свої можливості, вони також запобігають і всіляко перешкоджають всіх порушень.

Посадові особи по підтриманню правопорядку, що мають підстави вважати, що порушення цього Кодексу мало місце, або буде мати місце, повідомляють про те, що сталося вищестоящих інстанціях і, в разі необхідності, іншим відповідним інстанціям або органам, що володіє повноваженнями щодо нагляду або правовому контролю.

Отже, стабільне та ефективне функціонування Національної поліції є необхідною умовою захисту конституційного ладу, забезпечення законності і правопорядку, дотримання прав та основоположних свобод людини і громадянина.

Від ефективності діяльності поліції значною мірою залежить успішність реалізації національних інтересів та стабільність суспільного розвитку й держави загалом.

4. Суб’єкти і об’єкти поліцейської діяльності: поняття, види

Для визначення кола суб’єктів поліцейської діяльності важливо з’ясувати характеристику суб’єктів поліцейських правовідносин.

Поліцейські правовідносини – це врегульовані нормами поліцейського права суспільні відносини у сфері поліцейської діяльності. Саме поліцейські правовідносини свідчать про перетворення повинності в акт конкретної поведінки. У цих правовідносинах правила і принципи поліцейського права отримують своє реальне відображаються в поведінці громадян, діяльності організацій, органів держави і посадових осіб.

Поліцейські правовідносини є різновидом управлінських відносин, що мають свої особливості. Але такі правовідносини мають й спільні ознаки, притаманні усім іншим правовідносинам. Поліцейські правовідносини – це двосторонній зв’язок. Якщо норма поліцейського права надає одному суб’єкту правовідносин певне суб’єктивне право, то на іншого суб’єкта покладає юридичний обов’язок. Цей обов’язок відповідає суб’єктивному праву іншого суб’єкта і, навпаки, кожному юридичному обов’язку кореспондується суб’єктивне право іншого суб’єкта. У поліцейських правовідносинах, як і в будь-яких інших, уповноваженій завжди протистоїть особа зобов’язана, наприклад громадянин, організація, підприємство, державний орган тощо. Ці права і обов’язки утворюють у поліцейських правовідносинах єдність. Саме через єдність владних повноважень і відповідних їм обов’язків, якими наділені сторони (особи), вони пов’язані між собою, і виступають суб’єктами поліцейських правовідносин [25]. Проте лише одна зі сторін у поліцейських правовідносинах виступатиме суб’єктом поліцейської діяльності. Коло цих суб’єктів є доволі широким, і класифікуються за різними критеріями.

Зокрема, як вважає В. М. Білик, вони поділяються за юридичною природою – на державні і недержавні; за характером компетенції – на загальну поліцію (органи внутрішніх справ) і поліцію спеціалізовану (служби й інші структури, діяльність яких має галузеву спрямованість) тощо.

Так, за обсягом державно-владних повноважень органи поліції можуть бути поділені на повновладні та обмежено владні. До першої групи належать органи, які володіють повнотою поліцейських повноважень і можуть застосовувати такі поліцейські заходи, як затримання громадян і вживання в установленому порядку фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. До обмежено владних органів поліції належать суб’єкти поліцейської діяльності, які не мають таких повноважень. До таких органів переважно належать цивільні структури.

На сучасному етапі розвитку поліцейського права в Україні виникає доцільність використання в термінології іншого поняття, зокрема «органи правопорядку» або «органи охорони правопорядку». Дедалі важливішою є реальна імплементація принципів, визначених у Кодексі поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, що визначає міжнародні стандарти законодавства у цій сфері та затверджений резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 17 грудня 1979 року № 34/169. До цих принципів, узагальнюючи зазначений Кодекс, можна віднести:

• високий рівень відповідальності службовців органів правопорядку;
• повагу до прав людини та захист її гідності;
• обмеження застосування сили;
• нерозголошення конфіденційної інформації;
• заборону катувань або іншого жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання;
• захист здоров’я затриманих;
• неприпустимість корупції та боротьба з нею;
• повагу до права та Кодексу [26].

Як вбачається із характеристики цих принципів, виключні повноваження, якими наділені службовці органів правопорядку, обмежують коло суб’єктів, що можуть вважатись такими органами. До них входять лише ті органи, які наділені правом на самостійне здійснення усіх поліцейських функцій.

Як вважає професор Юрій Римаренко, у демократичній правовій державі першочергового значення набуває функція охорони державою безпеки життя та здоров’я, автономного розвитку особистості, гарантованого конституційними нормами, а також діяльності органів держави відповідно до конституції та права. Ефективне забезпечення внутрішньої безпеки може легко вступити у конфлікт з конституційними свободами, коли з метою відвернення загрози здійснюється втручання у охоронювану законом приватну сферу громадян. Закладене у правовій державі протиріччя, – з одного боку, гарантування безпеки як передумови свободи, з іншого, – забезпечення свободи вільної від домагань держави сфери, – вирішується під час ухвалення норм поліцейського права.

Завданням поліції у демократичній правовій державі є забезпечення правового миру та внутрішньої безпеки, охорона державних органів від зазіхань на їхню діяльність з боку зовнішніх впливів, а також захист людей при реалізації ними прав та свобод, гарантованих конституцією [27]. Порушення зазначеної системи призводить до формування поліцейської держави, в якій суб’єкти поліцейської діяльності забезпечують інтереси влади всупереч правам і свободам людини та громадянина, або через їх нехтування.

Система органів поліції як суб’єктів поліцейської діяльності доволі широка. Вона охоплює різні владні структури. Характеризуючи орган поліції, необхідно зазначити, що він є органом виконавчої влади, з усіма ознаками цього органу. Із зазначеної позиції орган поліції є частиною державного апарату, що призначений реалізувати завдання та функції виконавчої влади. Це – організований колектив державних службовців, що діють від імені держави у межах своєї компетенції. У органу поліції є засоби для реалізації своїх завдань і функцій. Цей орган діє в межах певної території, і, відповідно, є підконтрольним органам виконавчої влади.

Треба розуміти, що цей орган держави знаходиться у вертикальних взаємозв’язках, тобто існують внутрішньосубординаційні відносини всередині органу, а також контрольні функції щодо його діяльності у інших суб’єктів, наділених владними повноваженнями. Ще однією ознакою поліцейського органу є, як зазначено, право застосовувати заходи примусу, аж до застосування вогнепальної зброї.

Для здійснення класифікації суб’єктів поліцейської діяльності доцільно з’ясувати напрями такої діяльності. Погоджуючись з думкою В. М. Білик, основними з них є три. Поліцейська діяльність поділяється на загальну (адміністративну) та спеціальну (оперативно-розшукову, кримінальну процесуальну та виконавчу).

Загальна поліцейська діяльність – правоохоронна діяльність уповноважених державою суб’єктів публічної адміністрації, спрямована на встановлення та забезпечення правопорядку, з можливістю застосування заходів адміністративного примусу у передбачених законом випадках.

Спеціальна поліцейська діяльність – це діяльність уповноважених державою спеціальних суб’єктів поліцейської діяльності щодо здійснення оперативно-розшукової, кримінальної процесуальної та виконавчої діяльності, передбаченої нормами права, що визначають специфічний порядок її здійснення.

Для класифікації суб’єктів поліцейської діяльності за напрямами такої діяльності пропонуються такі їх види:

1. загальний суб’єкт поліцейської діяльності (що здійснює поліцейську діяльність органів і служб з охорони та оборони важливих державних об’єктів, охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, у сфері міграційної політики, діяльність, що забезпечує недоторканість державного кордону та охорону суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні);
2. спеціалізовані суб’єкти поліцейської діяльності (що здійснюють поліцейську діяльність у сфері національної безпеки та оборони України, реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій та ліквідації надзвичайних ситуацій, управління економічною сферою держави);
3. цивільні суб’єкти поліцейської діяльності у сфері виконання рішень судів і забезпечення прав та основоположних свобод громадян тощо.

Що ж до об’єктів поліцейської діяльності, із врахуванням напрямів впливу та поняття поліцейські правовідносини, науковці відносять, поведінку суб’єктів суспільних відносин, на яких спрямовані заходи державного примусу [28], тільки осіб, що порушують публічну безпеку, спокій і порядок [29], поліційній охороні підлягає і безпека загалу, і безпека окремих осіб, особистість, її права, свободи та обов’язки; суспільство, його матеріальні та духовні цінності, потреби; держава, її конституційний лад, суверенітет і територіальна цілісність [30].

5. Гендерна рівність і як її забезпечити. визнання і здійснення прав жінок.
Проблеми, з якими стикаються жінки в поліцейській службі

Наука про ґендер в Україні є молодою, визначення і підходи часто лише формуються, тому можуть бути або несталими, або суперечливими, або такими, що змінюються. Це стосується і поняття «ґендер», яке, залежно від контексту, має різні значення. У законі України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» поняття «ґендерна рівність» виходить з правового контексту і пов’язане з впливом суспільних структур на життя жінок і чоловіків – їхні права, свободи, можливості, потреби тощо. Саме це чітко і однозначно закріплено законодавством.

«Ґендерна рівність» визначається як «рівний правовий статус жінок і чоловіків та рівні можливості для його реалізації, що дозволяє особам обох статей брати рівну участь у всіх сферах життєдіяльності суспільства».

Ґендерна рівність займає центральне місце у системі прав людини та серед цінностей Організації Об’єднаних Націй (ООН). Одним з фундаментальних принципів Статуту ООН, який було прийнято світовими лідерами у 1945 році, є «рівні права чоловіків та жінок», а також захист та просування прав жінок, як відповідальність кожної держави.

Україна зобов’язалась до виконання ключових міжнародних зобов’язань щодо забезпечення ґендерної рівності. Країна прийняла Цілі Сталого Розвитку (ЦСР), приєдналася до Пекінської Декларації та Платформи Дій (ПДПД) на 4-й Світовій Конференції Жінок (1995) та ратифікувала ключові договори з плав людини, включно з Конвенцією про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (1980) та її Факультативний Протокол. Підписана у 2014 році Угода про Асоціацію між Україною та ЄС зобов’язує до гарантування рівних можливостей для жінок та чоловіків у сферах працевлаштування, освіти, навчання, економіки, у суспільстві та прийнятті рішень. Гендерна Рівність закріплена у Конституції України. Нова Державна соціальна програма забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків на період до 2021 року спрямована на укріплення інституційних механізмів забезпечення ґендерної рівності з комплексним підходом до подолання інституційних обмежень у сфері ґендерної рівності. Законодавча база України щодо ґендерної рівності включає також Стратегію та План Дій у сфері прав людини, прийняті у 2015 році, метою яких є гарантування рівних прав та можливостей для жінок та чоловіків в усіх сферах життя. Прийняття Урядом Національного плану дій з виконання резолюції Ради Безпеки ООН 1325 (2016) є важливим кроком у напрямку реалізації повістки «Жінки, Мир, Безпека» в Україні. Окрім цього, у 2017 році, Україна внесла правки у законодавство щодо попередження домашнього насильства, криміналізувавши цей злочин, що відповідає положенням Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами (Стамбульська конвенція), яка досі не була ратифікована.

Проте, попри існуючу нормативну базу з питань ґендерної рівності та розширення повноважень жінок, Україна досі стикається з викликами, які впливають на забезпечення рівних прав та можливостей жінок взагалі, а особливо тих, хто стикається з множинною дискримінацією. Хоча сформовані у патріархальній системі стереотипи та уявлення можна розглядати як одні з глибинних причин нерівності, також існують глибоко вкоріненні систематичні прогалини, яким ще не надавали належної уваги. Сюди можна віднести слабке верховенство права, низьку спроможність до впровадження інституційних механізмів щодо забезпечення ґендерної рівності та брак політичної волі.

Низький рівень участі жінок у політичних та суспільних процесах, низька представленість на високих позиціях, патріархальна культура, глибоко вкоріненні ґендерні стереотипи, поширеність ґендерно-обумовленого насильства – лише деякі приклади системної ґендерної нерівності в Україні.

Конфлікт та глибока безпекова, соціальна, економічна та політична криза поглибили вже існуючу ґендерну нерівність та створили нові виклики для захисту та реалізації прав жінок в Україні. Специфічні ґендерні проблеми, особливо актуальні на сьогодні, включають, але не обмежуються наступними: вкорінені ґендерні стереотипи та дискримінація, які поглибились внаслідок збройного конфлікту та створюють непропорційно високий вплив на жінок та фізичний ризик для чоловіків; зростаюча кількість випадків посттравматичного стресового розладу (ПТСР) серед військових та колишніх військових та розповсюджене домашнє насильство; дискримінація щодо внутрішньо переміщених жінок, дівчат, чоловіків та хлопчиків; і обмежена участь жінок у прийнятті рішень на всіх рівнях.

Рис.3.

Просуваючи ґендерну рівність як рушійну силу сталого розвитку країни, Представництво ООН в Україні підтримує уряд, парламент та громадянське суспільство у забезпеченні політичної, соціальної та економічної участі жінок, прискоренні розширення повноважень жінок та зміцнення їхньої ролі у процесі здійснення національних реформ, сприяючи дотриманню Україною своїх зобов’язань за міжнародними угодами, а також досягненню Цілей Сталого Розвитку до 2030 року.

Система ООН в Україні підтримує Україну у виконанні зобов’язань в рамках міжнародної нормативної бази щодо запровадження ґендерної рівності та прав жінок, яка включає, але не обмежується наступними документами:

• Порядок денний зі сталого розвитку 2030 визнає, що права людини відіграють ключову роль у розвитку, а ґендерна рівність є необхідною умовою досягнення Цілей Сталого Розвитку (ЦСР), які особливу увагу зосереджують на вирішені проблеми нерівності та дискримінації за принципом «нікого не залишити осторонь» та «досягати першими тих, хто лишається поза увагою».
• Порядок денний зі сталого розвитку 2030 використовує подвійний підхід для просування ґендерної рівності та розширення повноважень жінок та дівчат – ґендерна рівність та розширення повноважень жінок визначається, як самостійна ціль (Ціль №5), а також індикатори з ґендерної рівності включені до всіх інших цілей із зобов’язанням збирати дані, дезагреговані по статі та віку.
• Забезпечення ґендерної рівності було включено до 10 із 17 цілей, 25 з 86 завдань та 45 зі 172 індикаторів Національного Плану Дій «Цілі Сталого Розвитку України».

Пекінська платформа дій. У 1995 році, на 4-й Всесвітній конференції жінок, була прийнята Пекінська декларація та Платформа Дій. Цим документом визначаються зобов’язання держав щодо розширенню прав жінок. Під час Глобального Огляду прогресу за п’ять років у 2000, держави-члени знову затвердили та посилили основні принципи, а також зобов’язалися прискорити впровадження плану у період Огляду Прогресу за 10 років в 2005-му, Огляду Прогресу за 15 років в 2010-му та Огляду Прогресу за 20 років в 2015-му.

Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (CEDAW). Заключні зауваження до восьмого періодичного звіту України були надані Комітетом з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок 3-го березня 2017 року (Заключні ремарки восьмого періодичного звіту) – Режим доступу : http://www.mil.gov.ua/content/gender/CEDAW-Concluding-Observations-UKR.pdf. Заключні зауваження підкреслюють існуючі прогалини та визначають кроки, які Україні необхідно здійснити для вирішення проблем, пов’язаних із забезпеченням прав жінок. Заключні зауваження являють собою дорожню карту для виконання положень КЛДЖ протягом наступних 4 років.

Резолюції Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй про жінок, мир та безпеку (UNSCRs 1325, 1820, 1888, 1889, 1960, 2106, 2122 and 2242). Серія документів являє собою правову та політичну рамку, яка визначає важливість залучення жінок та включення ґендерної перспективи до проведення мирних переговорів, здійснення гуманітарного планування, миротворчих операцій, будування миру після конфлікту, а також управління.

Ґендерна тематична група ООН – це міжвідомчий механізм координації, метою якого є покращення ефективності діяльності системи ООН щодо запровадження ґендерної рівності через надання технічної підтримки, експертизи щодо ґендерного інтегрування та координації питань, пов’язаних з плануванням та адвокацією відповідно до Рамкової Програми Партнерства між Урядом України та ООН.

Ґендерна тематична група підтримує спільні зусилля агенцій ООН для прискоренні включення ґендерних питань до всієї діяльності системи ООН та роботи координаційних механізмів, зокрема, через Рамкову Програму Партнерства, приділяючи особливу уваги найбільш гострим проблемам ґендерної нерівності. Наприклад:

• У напряму 1 «Стале економічне зростання, навколишнє середовище і зайнятість» – ООН в Україні працює над зменшенням ґендерного розриву в оплаті праці, просуванням гідних умов праці для чоловіків та жінок та рівний розподіл домашніх обов’язків та зобов’язань щодо догляду за дитиною тощо.
• У напряму 2 «Рівний доступ до якісних та інклюзивних послуг і соціального захисту» – ООН в Україні працює з ґендерними аспектами епідемії ВІЛ, а також працює на подолання шкідливих соціальних норм, ставлень та стереотипів, які обмежують доступ до послуг серед жінок із уразливих соціальних груп населення тощо.
• У напряму 3 «Демократичне врядування, верховенство права і громадська участь» – ООН в Україні працює для того, щоб більше уваги приділялось питанням ґендерної рівності під час виконання національних реформ, та розглядає проблему низького рівня представленості жінок на всіх рівнях прийняття рішень адвокатуючи за введення ґендерних квот, працює на ліквідацію дискримінаційних положень в національному законодавстві, тощо.
• У напряму 4 «Безпека громадян, соціальна єдність і відновлення з особливим акцентом на Східну Україну» серед іншого, ООН працює з проблемою ґендерно-обумовленого насильства (ҐОН), сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом, та повісткою «Жінки, мир, безпека».

Рис.4.

Ґендерна тематична група ООН також підтримує підсилення міжвідомчої координації навколо питань, пов’язаних з ґендерною рівністю. Вона являє собою майданчик для всіх агенцій, фондів та програм ООН, інформацією та досвідом щодо вирішення ґендерних проблем. Група працює для встановлення ефективного партнерства та діалогу між ООН, Урядом, Парламентом та громадянським суспільством в усіх сферах ґендерної рівності та прав жінок в Україні [31].

Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, або CEDAW, є міжнародно-правовим документом, який вимагає від країн ліквідувати дискримінацію щодо жінок в усіх сферах життя та пропагує встановлення рівноправ’я між людьми. CEDAW часто описують як міжнародний білль про права жінок.

ЧОМУ CEDAW НАСТІЛЬКИ ВАЖЛИВА ? CEDAW – це конвенція, міжнародна угода, тобто частина міжнародного права, яка є обов’язковою до виконання країнами, які її ратифікували. Незважаючи на те що дискримінація за статевою ознакою заборонена іншими міжнародними документами про права людини (наприклад, такими як Міжнародний пакт про громадянські та політичні права), CEDAW важлива тим, що вона всесторонньо стосується прав людини жінок, спрямована на припинення всіх форм дискримінації щодо жінок і вимагає дотримання їхніх прав в усіх сферах життя.

CEDAW вимагає від країн викорінити дискримінацію щодо жінок із суспільного та приватного життя, насамперед у сім’ї, та визнає, що потрібно сприяти ліквідації традиційних ґендерних ролей та стереотипів, щоб покласти край усім формам дискримінації щодо жінок та дівчат. CEDAW намагається досягти «реального рівноправ’я» або «рівності результатів», наголошуючи тим самим на необхідності забезпечити рівний доступ, рівні можливості та рівні результати для жінок та дівчат. Вона передбачає, що країни вживуть усіх необхідних заходів, щоб жінки та дівчата дійсно відчули, що таке рівність, у своєму повсякденному житті.

CEDAW ТА ТИ. CEDAW важлива з огляду на всі вищеперелічені причини, і особливо важливою вона є для молоді! Хоча CEDAW передусім спрямовано на захист «жінок», Конвенція є відображенням підходу до життя загалом, з вимогою до країн гарантувати жінкам і дівчатам рівні права у суспільстві і повсякденному житті.

У ній розглянуті різні форми дискримінації в різних сферах життя, які стосуються жінок будь-якого віку. Активісти, представники громадських організацій, а також прості члени суспільства, молоді жінки та чоловіки відіграють неабияку роль у дотриманні норм Конвенції CEDAW шляхом тиску на уряд своїх країн щодо її імплементації.

Молоді жінки і чоловіки постійно стежать за тим, щоб права жінок та дівчат були захищені та не порушувались. У країнах, які ще не ратифікували Конвенцію CEDAW та/або Факультативний протокол до неї, першим кроком є спонукання до її ратифікації!

Для країн, які ратифікували CEDAW, місцеві та/ або національні НУО (включаючи молодіжні організації) можуть зробити внесок в офіційну першу та періодичні доповіді країни щодо прогресу в імплементації Конвенції CEDAW, привернути увагу до супутніх проблем, запропонувати заходи, за допомогою яких уряд може гарантувати захист прав жінок та дівчат згідно з нею. Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок (Комітет CEDAW), до складу якого входять 23 незалежні експерти з усіх регіонів, приймає та розглядає доповіді, здійснює моніторинг імплементації CEDAW.

НУО також можуть подавати до Комітету CEDAW «альтернативні доповіді», в яких будуть описані прогалини та труднощі під час виконання CEDAW, про які не згадано в офіційній доповіді країни. Молоді жінки та чоловіки можуть скористатися рекомендаціями Комітету CEDAW після розгляду доповіді країни та врахувати зауваження, спонукаючи уряд до дій відповідно до рекомендацій Комітету для ініціювання правових та політичних реформ. Жінки та дівчата (одноосібно або колективно) також можуть поскаржитися до Комітету CEDAW у разі порушення своїх прав за умови, що їхня країна ратифікувала Факультативний протокол до Конвенції. Молоді жінки та чоловіки можуть зробити свій внесок у встановлення ґендерного рівноправ’я, глибше вивчаючи питання про права жінок та дівчат, стереотипи, що призводять до дискримінації, аби бути в змозі викорінити всі її форми, а також пропагувати рівність, інклюзивність та повагу.

ВПЛИВ CEDAW. Конвенція CEDAW стала основним засобом захисту прав жінок та встановлення ґендерної рівності по всьому світі, правовою підставою для ухвалення судових рішень, а також проведення конституційних, правових і політичних реформ на рівні країни. У багатьох країнах CEDAW допомогла посилити конституційні норми, які гарантують рівність жінок та чоловіків, зокрема жінкам забезпечила захист прав людини. Законодавство, що забороняє дискримінацію взагалі, насамперед у таких сферах, як зайнятість, стало стандартною складовою нормативно-правових засад. Країни скасували дискримінаційні норми у цивільному, кримінальному та сімейному законодавствах, узгоджуючи їх із нормами CEDAW. Країни ухвалили закони про рівні можливості, спрямовані на покращення становища жінок, встановили квоти для збільшення кількості жінок на виборних посадах, затвердили нове законодавство і плани дій для запобігання та ліквідації насильства щодо жінок. В усьому світі суди суттєво удосконалюють прецедентне право у сфері ґендерної рівності, спираючись та керуючись положеннями CEDAW. Завдяки CEDAW жінки та дівчата в усьому світі тепер мають право заявляти про свої права людини.

CEDAW ТА ЦІЛІ СТАЛОГО РОЗВИТКУ. У 2015 році в ООН світові лідери офіційно ухвалили новий порядок денний щодо сталого розвитку з цілями та цільовими показниками на наступні 15 років разом з Програмою сталого розвитку до 2030 року та 17 цілями сталого розвитку (ЦСР). Окрема ціль забезпечення ґендерної рівності (ЦСР 5) зосереджена на досягненні ґендерної рівності та наділенні усіх жінок і дівчат правами, включаючи повсюдне припинення всіх форм дискримінації щодо жінок та дівчат як першочергової мети. Ґендерна рівність була визнана передумовою досягнення сталого розвитку і є пов’язаною з усіма іншими ЦСР. CEDAW та ЦСР надали світовим лідерам фундамент з прав людини, зобов’язання, механізми реалізації та звітування, а також визначили строки для досягнення ґендерної рівності, реалізації прав жінок та дівчат, і припинення всіх форм дискримінації.

Оскарження дискримінації за ознакою статі в національному законодавстві. У ст. 22 закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» йдеться про можливості оскарження дискримінації за ознакою статі, якими є:

1. Звернення зі скаргою до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
2. Звернення до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Таким органом визначено Міністерство соціальної політики України, в якому існує окремий Департамент з питань сімейної та ґендерної політики та протидії торгівлі людьми.
3. Звернення до уповноважених осіб (координаторів) з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування (якими визначені заступники керівників центральних органів виконавчої влади та обласних державних адміністрацій). Однак потрібно визначити, що станом на травень 2017 року закріплення функцій уповноважених координаторів з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків відсутнє. Це питання потребує уваги як з боку керівників центральної виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування.
4. Звернення до правоохоронних органів держави.
5. Звернення до суду.
6. Надсилання повідомлень до Комітету ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок у разі, якщо вичерпані внутрішні засоби правового захисту або якщо застосування таких засобів захисту невиправдано затягується, а також у випадках, коли мають місце серйозні чи систематичні порушення прав, викладених в Конвенції. Останній механізм забезпечується положеннями Факультативного протоколу до Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (1999 р.), ратифікований Україною в 2003 р.

Проблеми, з якими стикаються жінки в поліцейській службі.

Імплементація принципу гендерного паритету в Національній поліції України не є даниною моді чи вимушеною поступкою євроінтеграції. За досвідом європейських країн, де жінки становлять 25-40 % персоналу, служба жінки в поліції має позитивний потенціал і є результативною: вона сприяє підвищенню якості добору персоналу, покращує соціально-психологічний клімат у колективі, підвищує ефективність діяльності підрозділів і якість ухвалення управлінських рішень, а також довіру до поліції в очах громадськості. Зокрема, жінки демонструють більш високий рівень виконавчої дисципліни й більш низький рівень агресивності, вони є більш комунікабельними під час врегулювання сімейних конфліктів, також робота жінок-поліцейських є незамінна в роботі з жертвами насильницьких дій та підлітками-правопорушниками [32].

Разом із тим упровадження гендерно виваженого підходу у лавах Національної поліції України, що де-юре є вільною від системних бар’єрів для повноцінної участі у професійній діяльності незалежно від статі, на практиці викликає низку проблем як для жінок, так і для чоловіків. Першочергово це пов’язано з домінуванням гендерно-рольових стереотипів і пануванням традиційних (патріархальних) уявлень про гендерні ролі в таких організаціях.

Під гендерними стереотипами розуміють узагальнені та спрощені уявлення людей про моделі поведінки й риси характеру, які відповідають поняттям «чоловіче» та «жіноче». Особливостями таких стереотипів є те, що вони набувають статусу непрямих норм і цінностей, а чоловіки та жінки намагаються культивувати в собі стереотипні риси відповідно до домінуючих соціальних уявлень про поняття «чоловіче» та «жіноче», щоб підтримувати позитивну «Я-концепцію». Цей тиск, який підштовхує до бажаної поведінки, підкріплюються ще й тиском очікувань «спостерігачів».

Результати останніх досліджень свідчать про існування значної кількості гендерних стереотипів у лавах поліції, серед яких найбільш поширеними є такі: «жінка в погонах – не авторитет» – 37,2 %, «чоловіки є більш цінними працівниками, ніж жінки» – 36,6 %, «жінка в поліції не може виконувати свою роботу добре» – 29,5%, «жінка і зброя є не сумісними» – 29,1 %, «жінка в діяльності поліції може виконувати тільки окремий вид завдань» – 26,6 % тощо [33].

Серед недоліків залучення жінок до служби також указують такі характеристики: більша схильність до стресових станів, більш високий рівень емоційності, відсутність належної психологічної й фізичної готовності для затримання злочинців та охорони громадського порядку, необхідність іти у відпустку у зв’язку з пологами та доглядом за дитиною, що призводить до додаткового навантаження на чоловіків – колег по службі. На нашу думку, необхідно проаналізувати усталені уявлення щодо гендерних розбіжностей чоловіків і жінок-правоохоронців задля об’єктивної оцінки їх професійних якостей. Наприклад, порівняння психофізіологічних характеристики обох статей підтверджує, що чоловіки мають ширший кругозір, більшу швидкість мислення та реагування на зовнішні подразники, особливо у стресових ситуаціях, меншу схильність до робочих стресів, проте у жінок зазвичай більше обсяг пам’яті й кращі здатність до логічного мислення та концентрації уваги. Головні ж розумові здібності – кмітливість, тямущість, абстрактність мислення – розвинуті однаково гарно в обох статей. Що стосується фізичних властивостей організму, то за рахунок більшої маси м’язів чоловіки є сильнішими за протилежну стать, але витривалість і здатність витримувати біль краще розвинуті все ж таки у жінок [34].

Отже силові та швидкісні фізичні тести, покликані визначати професійну придатність до служби в поліції, першочергово потребують науково обґрунтованого аналізу необхідних вимог і стандартів з урахуванням специфіки чоловічої й жіночої анатомії. Окремо слід вказати і на проблеми використання прийомів самозахисту в реальній протидії злочинцям. Менші зріст і вага, схильність правопорушників зневажати жінок-поліцейських та існування певних складнощів у застосуванні зброї й фізичної сили роблять жінок поліцейських потенційно уразливими, якщо вони опиняються в конфліктній ситуації під час несення служби. З огляду на це існує потреба у розробці для жінок-правоохоронців спеціальних навчальних курсів, спрямованих на вироблення психологічної стійкості та впевненості, вміння тримати особисту дистанцію, а також таких специфічних для жінок навичок, як влучна стрільба й ефективне переслідування, вміння проводити прийоми рукопашного бою в положенні лежачи, більш широке використання захватів і больових прийомів [35]. Саме поняття «гендер» передбачає той момент, що переважна більшість відмінностей між статями, зокрема пов’язаних із професійними властивостями, здібностями і рисами, має не природне походження, а є наслідком виховання, соціалізації, впливу культури й соціальних конструктів-штампів.

Наступним, не менш важливим стереотипом є переконання, що жінки неспроможні обіймати керівні посади. Ця проблема існує завдяки практиці вертикальної професійної сегрегації як непропорційного розподілу жінок за позиціями посадової ієрархії й має назву «ефект скляної стелі». Це неформальні штучно створені бар’єри, що заважають кваліфікованим працівникам-жінкам досягати вищих щаблів у професійній діяльності й просуватись службовими сходинками.

За словами Ю. В. Івченко, «щоб підтвердити спроможність обіймати посаду, жінкам-поліцейським доводиться підтверджувати свої знання та навички і працювати, як мінімум, вдвічі ефективніше за чоловіків» [36]. Якщо жінка обіймає високу посаду, то це сприймається не як її власне досягнення, а як випадкове, незаслужене просування службовими сходинками, а іноді ще й призводить до зайвої маскулінізації жінки. Жінці пропонується розвивати в собі суто чоловічі якості – жорсткість, наполегливість, авторитарність, схильність до знеособленого управління, емоційний аскетизм. Патерни жіночої кар’єри часто не вписуються в «чоловічі» моделі побудови професійної діяльності, порушуючи принцип рівності статей, за якого не повинні встановлюватись як норма умови та спосіб життя, притаманні чоловікам. У такій ситуації перед жінкою постає вибір: або прийняти існуючу модель поведінки, або витрачати зусилля для утвердження в колективі свого права на жіночий стиль поведінки. Незважаючи на активні зусилля жінок щодо зменшення негативного впливу зовнішніх і внутрішніх бар’єрів кар’єрного зростання, що заважають реалізації можливостей, зменшення негативних тенденцій щодо відносно специфічних сфер самореалізації, освітні й професійні досягнення обдарованих жінок свідчать про їх значний нерозкритий потенціал [37]. За даними дослідників із «Thomson Reuters», більшого успіху досягають ті організації, які очолюють представники обох статей. З моменту створення у 2015 році Національної поліції України ситуація з обійманням керівних посад жінками поступово змінюється – вони залучаються не лише до територіальних, а й до центрального органу управління поліцією. Окрім того, представниці жіночої статі у ВНЗ МВС України дедалі частіше обіймають керівні місця командирів груп, начальників курсів чи факультетів [38].

Ще однією проблемою є «різниця людського капіталу». Дійсно, більшість жінок-поліцейських поєднують професійну діяльність із сімейно-господарськими обов’язками, які жінки не в змозі перекласти на інших членів сім’ї, внаслідок чого страждають від постійного фізичного й емоційного перенавантаження та применшують власні прагнення кар’єрного зростання. Якщо жінка віддає максимум сил і часу службі, вона потребує більшої допомоги вдома з боку чоловіка або інших родичів, що досить проблематично. У більшості сучасних сімей бюджет родини складається з двох часто рівних частин, що надходять як від чоловіка, так і від жінки. Чоловік уже не є єдиним годувальником родини, тож як стійкий пережиток минулого зберігається патріархальна ідеологія та небажання чоловіків релевантно розподіляти сімейні обов’язки. Дотепер залишаються невирішеними питання щодо можливостей самореалізації жінок у професійній сфері й забезпечення балансу в родині, а більшість жінок продовжують працювати в режимі подвійного навантаження.

Іншою проблемою є те, що керівництво переважно негативно ставиться до жінок у репродуктивному віці, побоюючись можливої вагітності й подальшого виходу у відпустку, пов’язану з материнством. Але це та об’єктивна реальність, з якою доводиться рахуватися державам, плануючи свою демографічну політику. Отже, жінки-поліцейські першочергово є жертвами дискримінаційних практик, поширюваних силовою структурою. Вони стикаються з труднощами адаптації до умов служби в поліції, до домінуючого чоловічого середовища й поліцейської субкультури; з несприйняттям їх як повноцінних працівників чоловіками-колегами. Вони частіше потерпають від упереджень щодо професіоналізму, мають меншу мобільність у кар’єрному зростанні, підкорені заздалегідь визначеній ролі жінки у колективі й стають жертвами сексуальних домагань тощо.

Стратегії поведінки жінок у зазначеній ситуації можуть бути такими:

1) підкоритися вимогам стереотипів, виконувати другорядні ролі в організації, ставитися до гендерної приналежності як до «долі»;

2) намагатися в процесі професійної діяльності довести, що жінка в організації є кращою та перспективнішою, ніж колеги-чоловіки;

3) обрати суто «чоловічу» поведінку, намагатися ні в чому не поступатися чоловікам.

Найчастіше обирається перша стратегія, але під впливом таких специфічних факторів правоохоронної діяльності, як висока стресогенність, сувора регламентація індивідуальної поведінки та чітка субординація стосунків відбувається процес маскулінізації жінок як результат сприймання та засвоєння ними суто чоловічих стереотипів поведінки, що становить зміст початкової професійної деформації. Як наслідок поліція втрачає соціальний потенціал активних і компетентних працівників жіночої статі, яким дуже важко посісти своє місце, інша ж частина жінок, яка все ж таки залишиться, буде вимушена поводитись «традиційно по-чоловічому», і тоді організація знову втрачає той потенціал, який обумовлений перевагами саме працівників-жінок. Жінки вимушені приймати той чи інший тип відносин, який вже склався, – ієрархічний, авторитарний, агресивний, що суперечить соціально прийнятому образу жіночості. Такий стан справ обумовлює існування низку привілеїв для чоловіків у поліції, що пов’язані з їх статусом і неформальним домінуванням, матеріальним забезпеченням, перспективами кар’єрного зростання, привілеями у відносинах з керівництвом тощо. Водночас у поліції інституціоналізувались і практики неформальних «жіночих привілеїв», пов’язаних з умовами праці та її змістом. Наприклад, жінкам надається робота, яка менше пов’язана з ризиком, їх рідше викликають з відпустки, їм легше отримати лікарняний лист, у «змішаних» колективах вони «завантажені» головним чином паперовими справами й виконують менш відповідальну роботу, до них менш критично ставиться керівництво, до них висувають менші вимоги під час несення служби, керівництво частіше задовольняє їх неформальні прохання, вони частіше отримують відпустку в зручний для них час тощо. Як показали дослідження О. А. Гузьман та Н. О. Ляшенко, жінки вдовольняються таким положенням і незадоволені вимогами гендерної рівності, вбачають у них загрозу своїм гендерним привілеям. Переважна більшість із них вважає, що основні вимоги службової діяльності необхідно виконувати, але природне виконання репродуктивної функції надає їм низку закономірних гендерних привілеїв[39]. Зазначені практики «неформальних привілеїв» і вкоріненість стереотипу «жіночої меншовартості» в поліції, який містить у собі цілу низку окремих стереотипів, стають причиною непорозуміння, невдоволення й конфліктів серед працівників поліції, а також негараздів під час виконання службових обов’язків і призводять до особистісних дисгармоній як жінок, так і чоловіків – негативно впливають на їх професійну мотивацію, задоволення професійним вибором та умовами праці, на рівень самоактуалізації, вибір ціннісних орієнтацій тощо. Загалом зазначені проблеми є універсальними для всіх країн, де на службу у правоохоронні органи приймаються жінки, які мають однакові з чоловіками функціональні обов’язки та робоче навантаження. Головне питання постає в тому, наскільки держава зацікавлена в імплементації гендерного паритету й застосуванні гендерного підходу на практиці. Це вимагає інституційної перебудови Національної поліції України, що є вельми актуальним у світлі сучасного реформування правоохоронної структури і, відповідно, вимагає не тільки законодавчих змін, а й цілеспрямованого системного нівелювання вкорінених неформальних норм і практик.

6. Поліцейський омбудсмен

Важливе місце у сучасній демократичній державі займає інститут омбудсмена, адже саме на даний інститут покладається контроль за дотриманням прав і основоположних свобод людини та громадянина. Інститут омбудсмена у сучасній юридичній науці можна розуміти як незалежний, самостійний, публічно-правовий, як правило, державний або громадський інститут, запроваджений з метою забезпечення державного (або прирівняного до нього публічного) захисту прав і законних інтересів трудових мігрантів та членів їх сімей, їх дотримання та поваги органами державної влади і місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, а також організаціями, установами або іншими інституціями, що спеціалізуються на наданні публічних послуг [40].

В Україні, функції омбудсмена, покладено на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що на постійній основі здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції [41]. Виходячи з даного положення, на Уповноваженого покладено широке коло повноважень у різних сферах суспільного життя щодо контролю та захисту прав людини. Функціонування такого органу у державі є запорукою зміцнення законності та утвердження правової основи функціонування всієї системи державної влади на основі принципу визнання людини, її прав та інтересів головною соціальної цінністю.

В той же час, як свідчить зарубіжний досвід, функціонування інституту омбудсмена набуває більшої ефективності, якщо сфери його контролю розподілені між спеціалізованими омбудсменами, тобто спеціально створеними інститутами, що забезпечують різні сфери прав і свободи громадян, та/або права і свободи різних груп населення.

Так, функціонування в Україні інституту Уповноваженого Президента з прав дитини [42], Урядового уповноваженого з питань гендерної політики [43], створення інституту Освітнього омбудсмену [44], розробка Проекту закону про Установу бізнес-омбудсмена [45] та обговорення впровадження інституту Громадського уповноваженого територіальної громади з питань захисту їхніх питань (муніципального омбудсмену) [46] підтверджує той факт, що і Україна обрала шлях розвитку функціонування спеціалізованих омбудсменів, з метою всебічного контролю за захисту прав і свобод людини і громадянина. Важливе значення у процесі забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина займає поліція. Так, пріоритет законодавчого визначення ролі та місця поліції у сучасному суспільстві належить Раді Європи. Саме з прийняттям у 1979 році Асамблеєю Ради Європи «Декларації про поліцію» [47] було закріплено правовий статус та базові принципи роботи поліції.

Так, основи правового статусу поліції виходять з наступного:

• поліція є державною службою, створеної відповідно до закону, в обов’язки якої входить підтримка і охорона правопорядку;
• поліцейський повинен протидіяти фактам порушення закону;
• для повного здійснення прав людини і основних свобод основною умовою є наявність мирного суспільства, що користується привілеями порядку і громадської безпеки;
• на посаді поліцейського не можуть працювати особи, які, перебуваючи на службі в поліції, порушили права людини;
• прийняття правил професійної етики поліції з урахуванням прав людини і основних свобод сприятиме вдосконаленню європейської системи захисту прав і основних свобод людини.

Відповідно до закону України «Про національну поліцію» [48]. Національна поліція служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Так, у статті 2 зазначеного закону визначено основні завдання поліції, а саме надання поліцейських послуг у сферах:

1. забезпечення публічної безпеки і порядку;
2. охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства та держави;
3. протидії злочинності;
4. надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

З метою реалізації державної політики у сфері забезпечення охорони прав і свобод людини під час виконання покладених на поліцію завдань, Головою Національної поліції України було підписано Наказ від 27.11.2015 № 128, відповідно до якого було затверджено Положення про створення Управління забезпечення прав людини Національної поліції України [49]. Структура Управління забезпечення прав людини Національної поліції України складається з таких відділів, як:

• відділ уповноважених Голови з питань контролю за дотриманням прав людини в поліцейській діяльності;
• відділ організаційного забезпечення діяльності ізоляторів тимчасового тримання [50].

Відділ уповноважених Голови з питань контролю за дотриманням прав людини в поліцейській діяльності (поліцейські омбудсмени) забезпечує контроль за дотриманням прав і свобод людини працівниками поліції при підтриманні публічної безпеки та порядку, під час виявлення та розкриття злочинів, запобігання адміністративним і кримінальним правопорушенням та протидії злочинності, досудового розслідування кримінальних правопорушень, виконання інших завдань, покладених на поліцію [51]. Правовий статус поліцейського омбудсмену безпосередньо пов’язаний із правовим статусом самого Управління забезпечення прав людини, зокрема, можна виділити проведення таких заходів у сфері прав людини: освітня діяльність, контрольні заходи, аналітична діяльність та налагодження діалогу. Виходячи з правового статусу Управління та, безпосередньо Відділу уповноважених Голови з питань контролю за дотриманням прав людини в поліцейській діяльності (поліцейські омбудсмени), можна зробити наступні висновки:

• поліцейський омбудсмен є спеціалізованим омбудсменом в системі захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні, що функціонує у окремому підрозділі структури Національної поліції, а саме її Центральному органі управління (апараті);
• правовий статус поліцейського омбудсмену обумовлений завданнями, що нормативно покладені на Управління забезпечення прав людини;
• створення та функціонування інституту поліцейського омбудсмену є позитивними змінами у системі забезпечення захисту та охорони прав і свобод людини та громадянина, що відповідає загальній тенденції змін в Україні у даній сфері.

7. Форми і методи здійснення поліцейської діяльності

Діяльність поліції у сфері забезпечення конституційних прав і основоположних свобод людини та громадянина здійснюється в певних формах і різними методами, які обираються поліцейськими не довільно, а завжди зумовлені її змістом. Професійне використання форм та методів діяльності поліції сприяють підвищенню якості роботи.

Діяльність органів Національної поліції, що наділені владними повноваженнями, здійснюється в рамках тих правових форм, які визначені для них законом. Такими є організаційна і юридична форми, які тісно взаємодіють одна з одною, незважаючи на різний зміст. Більше того, кожна з них містить в собі елементи іншої, причому іноді в такій пропорції, що розрізнити їх досить важко. Це багато в чому пояснюється подвійним характером структурно-функціональної побудови органів Національної поліції. Вони за своїм статусом входять в систему органів виконавчої влади і в цій ролі виступають як носії владних управлінських повноважень. Крім того, вони є активною ланкою правоохоронної системи, що накладає на них обов’язок захищати права і законні інтереси громадян від будь-якого роду посягань.

Юридична форма за своїм змістом, характером і властивостями охоплює нормотворчу і правозастосовну діяльність.

Нормотворча діяльність органів Національної поліції носить підзаконний характер, оскільки спрямована на створення відомчих нормативних актів.

Їх мета – регулювання різних сторін функціонування органів Національної поліції. Однак у будь-якій сфері, в якій би не регулювалася їх діяльність, вона незмінно переслідує головну мету – захист прав і свобод громадян. В одному випадку це, наприклад, документи, що регламентують протидію зі злочинністю та правопорушеннями, в іншому – механізм заходів щодо їх профілактики та превенції. Значна кількість нормативних актів приймається з проблем зміцнення законності, дотримання прав і свобод людини тощо. Багато документів доповнюють і конкретизують закони держави і інші підзаконні акти. Вони повинні: не суперечити Конституції України та іншим законам; відповідати положенням про те, що права і свободи можуть бути обмежені виключно законом і тільки в тій мірі, в якій це необхідно для захисту конституційного ладу, законних прав та інтересів громадян.

Правозастосовну діяльності органів Національної поліції слід розглядати як один з найбільш дієвих елементів механізму реалізації правових норм і прийняття державно-владних рішень в індивідуально-конкретних справах. Більше того, здійснення багатьох проголошених Конституцією України та іншими нормативними актами прав і свобод може бути досягнуто лише за допомогою застосування відповідної правової норми. Водночас, правозастосування є формою управлінської діяльності, оскільки виражається в безпосередньому впливі владних повноважень на учасників суспільних відносин. Цей вплив виступає у вигляді правових актів, приписи яких є обов’язковими для виконання відповідними органами або особами. Причому такі приписи забезпечуються можливістю застосування заходів державного примусу. Головними вимогами до застосування норм права є законність, обґрунтованість, доцільність і справедливість. Сутність застосування правових норм полягає в діях посадових осіб з підведення конкретного юридичного факту під відповідну правову норму і прийняття на цій основі державно-владних рішень.

В ході правозастосування органи Національної поліції:

1) встановлюють наявність прав і обов’язків і їх міру;

2) визначають момент дії або факт припинення суб’єктивних прав і обов’язків;

3) здійснюють контроль за правильністю набуття прав і обов’язків.

Правозастосування передбачає вступ громадянина в правові відносини з державними органами і посадовими особами, які мають право задовольнити його домагання на користування певним соціальним благом. Воно не обов’язково виступає як невідкладний одноразовий акт. У багатьох випадках це може бути комплекс дій багатьох учасників будь-якого процесу (порушення кримінальної справи, попереднє розслідування, передання суду, судовий розгляд, касація, виконання вироку), що послідовно розвиваються.

За своїм змістом правозастосовна діяльність поділяється на регулятивну і правоохоронну. Необхідність застосування закону у формі регулятивної діяльності виникає в тих випадках, коли реалізація правових норм, що встановлюють суб’єктивні права і юридичні обов’язки громадян, неможлива без винесення компетентними органами відповідних владних рішень. В основному ця форма роботи охоплює організаційні аспекти діяльності органів Національної поліції. По суті, вона забезпечується під час вирішення різноманітних управлінсько-розпорядчих проблем, спрямованих на виконання завдань внутрішньоорганізаційного і зовнішньоорганізаційного плану.

До задач внутрішньоорганізаційного плану можна віднести:

• забезпечення нормального функціонування всієї системи органів Національної поліції, що досягається шляхом реалізації функцій господарського, соціального, культурного, матеріального, фінансового постачання, технічного забезпечення, екіпіровки співробітників тощо;
• розстановку сил і засобів при проведенні правоохоронних заходів і рейдів.

Зовнішньоорганізаційна діяльність включає в себе:

• охорону прав і свобод людини шляхом створення умов для її безпечної реалізації (охорона громадського порядку в місцях масового скупчення населення, забезпечення громадської безпеки, звільнення заручників тощо);
• надання допомоги громадянам при скрутних або надзвичайних обставин (акумуляція і надання відомостей про осіб, які стали жертвою нещасного випадку, пошук зниклих безвісти тощо);
• забезпечення реалізації низки конституційних і галузевих прав громадян, які можливі лише за умови їх підтвердження державно-владним актом (право особистої власності на транспортний засіб, зброю тощо), але щоб ці правові можливості знайшли реальність необхідно винесення відповідних рішень.

Підставою для застосування заходів правоохоронного плану є наявність обставин негативного характеру, що перешкоджають здійсненню суб’єктивних прав або порушують їх, а також випадків відмови від виконання юридичних обов’язків. Характерною особливістю цього виду діяльності служить значна правоохоронна орієнтація. В системі гарантій прав і свобод громадян правозастосування підпорядковане завданням запобігання, тобто припинення, розкриття і розслідування злочинів, які посягають на різні блага. Для усунення негативних ситуацій і відновлення порушених прав органи поліції наділяються широкими повноваженнями, аж до використання примусових заходів впливу на порушників.

Застосування юридичних норм органами Національної поліції здійснюється за ініціативою громадянина на основі офіційного звернення про реалізацію або захист прав. Однак дуже часто ініціаторами є самі органи поліції, які в процесі повсякденної роботи виявляють факти порушень прав людини. В обох випадках відомості про такі порушення є юридичними фактами, на основі яких виникають правові відносини між особою і державними органами. Вони породжують обов’язок останніх розглянути ці факти і вирішити їх в установленому законом порядку. Коли в порушенні вбачаються ознаки кримінально караного діяння, правозастосовний акт служить початковим етапом процедури реалізації суб’єктивного права на захист. Застосування права передбачає прийняття компетентним органом владного рішення з приводу конкретного життєвого випадку, що має юридичне значення і передбаченого нормою права. У такому рішенні полягає категоричність веління, обов’язковість його виконання і забезпеченість рішення примусовою силою держави.

За характером наслідків діяльності розрізняють правові (встановлені в нормативних правових актах, що тягнуть юридичні наслідки) і неправові (не мають юридичних наслідків) форми. Бажаними для діяльності поліції є, безумовно, правові форми. Інакше дії її співробітників може бути поставлено під сумнів, а їх зміст оскаржено в установленому законом порядку. Однак це не означає, що владний суб’єкт у кожному конкретному випадку не може діяти на свій розсуд. Він може самостійно залежно від ситуації визначати найбільш прийнятну форму для вирішення тих чи інших завдань.

Форми діяльності поліції в процесі її розвитку не залишаються незмінними, а теж постійно розвиваються, наповнюються новим змістом. Їхній вибір обумовлений характером поставлених завдань на кожному етапі розвитку держави. Досконалість сучасних форм діяльності поліції не зменшує ролі та значення методів, застосовуваних під час вирішення завдань у сфері забезпечення прав і свобод. Метод (грец. – шлях дослідження або пізнання, теорія вчення) – сукупність прийомів і операцій практичного та теоретичного освоєння дійсності; спосіб теоретичного дослідження або практичного здійснення чого-небудь.

Щодо методів всієї поліцейської діяльності їх умовно можна розділити на дві групи: загальні та часткові. Основними характеристиками загальних методів є їх загальність і універсальність. Вони комплексно поширюються на діяльність усіх структурних підрозділів поліції, будучи найважливішими, неодмінними інструментами вирішення завдань. До загальних методів належать переконання та примус. Їх об’єднує спільне завдання – досягнення мети, що міститься в застосовуваної нормі. На практиці ці методи нерідко виступають в поєднанні, і в кожному з них є елементи іншого.

Примус, як правило, застосовується після переконання, якщо не було отримано належний результат і вичерпані можливості ненасильницьких методів впливу. Особливістю примусових заходів є право органів Національної поліції застосовувати фізичну силу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю. В основному примус застосовується щодо осіб: схильних до вчинення правопорушень; які вчинили адміністративні проступки або злочин; перебувають у місцях позбавлення волі.

8. Інститут Сommunity Policing: генезис і сучасність

Багаторічна практика європейських країн показала, що одним із найважливіших інструментів поліцейської діяльності є взаємодія з населенням. Для того, щоб поліція могла ефективно контролювати ситуацію на певній території, вона повинна враховувати потреби мешканців, а отже індивідуальний підхід є вкрай необхідним. Такий підхід передбачає готовність громадськості взяти на себе частину відповідальності за загальну якість життя у місті (районі, селищі), а поліція, у свою чергу, повинна почути громаду і діяти відповідно до її вимог та інтересів. Разом з тим, партнерство між поліцією і населенням, може бути успішним лише за умови довіри з обох сторін.

Рис.5.

На сьогодення однією із найпоширеніших моделей партнерської взаємодії поліції і громадянського суспільства у світі є модель («Community Policing», «Community-oriented Policing», «Neighborhood Policing»). Дана модель побудови взаємовідносин поліції із населенням, громадськими формуваннями використовується у поліцейській діяльності США, Великобританії, Німеччини, Польщі [52].

Модель взаємовідносин поліції і громадянського суспільства «Community Policing» є багаторівневою. Вона включає в себе відносини поліції і населення на індивідуальному, локальному (місцевому) рівнях, та суспільне життя в цілому. Американські аналітики сформулювали поняття Community Policing наступним чином: «партнерство між поліцією і законослухняними громадянами з метою розробки ефективних засобів розв’язання проблем задля підвищення якості життя в громаді» [53]. У межах моделі Community Policing поліція взаємодіє із законослухняними громадянами, які мають належний рівень правосвідомості та правової культури, з метою забезпечення правопорядку у суспільстві. Тобто, у межах даної моделі законослухняні громадяни, з однієї сторони, є суб’єктами правомірної поведінки, а з іншої сторони, вони сприяють забезпеченню правопорядку у суспільстві та державі.

Слід зазначити, що основними завданнями моделі Community Policing є: 1) запобігання і обмеження злочинності; 2) викорінення негативних соціальних явищ (вулична проституція, споживання алкогольних напоїв у публічних місцях, агресивне жебрацтво, графіті, засмічення вулиць); 3) підвищення почуття безпеки та якості життя мешканців; 4) ініціювання активності обивателів і створення коаліції із метою підтримання публічної безпеки та порядку; 5) покращання ставлення населення до поліції; 6) підвищення комфорту життя в громадах (як кінцевий результат) [54].

Однією із найрозповсюдженіших форм взаємодії громадянського суспільства і поліції у сучасних державах, яка сприяє досягненню зазначених завдань моделі Community Policing, є сумісна діяльність поліції і добровільних громадських формувань. До числа такого роду добровільних громадських формувань слід віднести: створені у Баден-Вюртемберзі та Гессені «добровільні поліцейські служби» та існуючі у Баварії і Саксонії «Варти безпеки» [55], «Добровільний поліцейський резерв» (Freiwillige PolizeiReserve) Берліна, який з 2002 р. трансформувався у «караульну поліцію», що забезпечує охорону стратегічних об’єктів Берліна [56], «Громадську сторожу» у Польщі тощо.

У юридичній науковій літературі зазначені, засновані на волонтерських засадах, добровільні громадські формування, вчені-правознавці визначають як квазіполіцейські формування, і відносять їх до числа суб’єктів поліцейської діяльності. Аналіз особливостей формування та функціонування квазіполіцейських добровільних громадських формувань, дає підстави стверджувати, що вони мають дуалістичну аксіологічну природу для правоохоронної системи держави. По-перше, вони є альтернативною контрольованою формою громадських об’єднань, які скеровано у межах права створюються і функціонують у суспільстві. По-друге, квазіполіцейські добровільні громадські формування є своєрідним «добровільним ангажементом для громадськості до поліцейської роботи, важливим внеском як у підвищення громадської активності, так й у покращання публічної безпеки» [57]. Тобто, такого роду громадські формування сприяють активній участі громадськості у забезпеченні правопорядку. «Перетворюють» пересічних громадян із пасивних спостерігачів за поліцейською діяльністю в активних учасників правозахисного процесу. Таким чином, створена у Баден-Вюртемберзі та Гессені «Добровільна поліцейська служба» згідно з п. 3 § 1 закону Баден-Вюртемберга «Про добровільну поліцейську службу» від 12 квітня 1985 р. входить до складу поліцейської виконавчої служби та підпорядковується поліції Штудгарта і територіальним органам поліції [58]. «Добровільна поліцейська служба» у Баден-Вюртемберзі та Гессені шляхом патрулювання, своєчасного надання інформації про протиправні дії та надзвичайні події, а також перевірки дорожнього руху, безпеки будівель і споруд надає допомогу поліції Німеччини в охороні правопорядку та забезпеченні прав і свобод громадян. Діяльність добровільної поліцейської служби сприяє вихованню соціально активної правомірної поведінки членів суспільства, обумовлює бажання громадськості не лише сприяти виконанню завдань працівниками поліції, а й власними активними діями впливати на рівень правопорядку у своїй місцевості.

Про ефективність впливу добровільної поліцейської служби у Баден Вюртемберзі та Гессені свідчить чисельність волонтерів, які добровільно ввійшли до її складу і за власним бажанням здійснюють діяльність із забезпечення правопорядку: «у складі добровільної поліцейської служби Баден Вюртемберга перебуває 1201 особа» [59]. Громадським формуванням, яке покликане забезпечити участь населення в охороні безпеки і правопорядку в Баварії є «варта безпеки». Згідно з законом «Про варту безпеки у Баварії» територіальна громада, населення якої є більше ніж 20 тис. осіб, має право за власною ініціативою створити громадське об’єднання «варта безпеки» [60]. Положення статті 2 закону «Про варту безпеки в Баварії» основною метою діяльності даного громадського об’єднання визначають підтримку поліції під час виконання покладених на неї завдань, особливо у сфері боротьби з вуличною злочинністю. З цього виходить, що варта безпеки є добровільним громадським об’єднанням, призначенням якого є сприяння поліції у забезпеченні правопорядку. У Польщі територіальним громадам на нормативно-правовому рівні також надано право засновувати групи самооборони з метою забезпечення публічної безпеки та порядку. Такого роду об’єднання польською поліцейсько-правовою доктриною прийнято називати «громадська сторожа». Характерною особливістю для організації форми сумісної діяльності польської поліції із громадською сторожею є право Рад міст самостійно визначати організаційно-правові засади діяльності даного громадського об’єднання, умови фінансового забезпечення, форми контролю, а також засади співпраці з територіальними органами поліції та ґмінною (міською) сторожею. Враховуючи специфічність місцевих умов, Ради міст у Польщі на нормативно-правовому рівні можуть вирішувати питання, які пов’язані з організацією та проведенням спільних патрулів міською сторожею та територіальними органами поліції, визначати способи і форми зв’язку членів ґмінної сторожі з дільничними інспекторами поліції, встановлювати правила передачі інформації про правопорушення, а також порядок організації взаємозв’язку «громадського патруля» зі структурними територіальними органами поліції. Аналіз вищезазначених форм взаємодії громадянського суспільства з органами публічної влади свідчить про те, що однією із пріоритетних форм взаємодії органів публічної влади з громадянським суспільством є співпраця структурних підрозділів поліції із громадськими об’єднаннями.

Термін «ком’юніті полісінг» («community policing» – (англ.) не має усталеного перекладу). За змістом він складається з двох понять:

1. «community» – громада;
2. «policing» – правоохоронна (або поліцейська) діяльність.

Найкоротше визначення community policing – правоохоронна діяльність, орієнтована на громаду. Ширшим, але, на нашу думку, більш відповідним змісту, буде таке визначення: community policing – правоохоронна діяльність, орієнтована на потреби місцевої громади. Тому це визначення ми будемо використовувати надалі.

Базові характеристики об’єднують між собою такі характеристики:

• community policing передбачає збільшення участі громади у прийнятті рішень та відповідь поліції на конкретні проблеми місцевої громади;
• правоохоронна діяльність у community policing – це діяльність «разом з громадою», а не «для громади». Це – партнерство;
• поліція у community policing виконує сервісну функцію;
• community policing – це модель «проактивної поліцейської діяльності», орієнтованої на превенцію правопорушень у співпраці з місцевою громадою, на відміну від «реактивної поліцейської діяльності», орієнтованої виключно на реагування на вже вчинені правопорушення.

Компоненти Сommunity policing. Серед базових компонентів community policing називають:

• організаційну децентралізацію;
• переорієнтацію патрулювання на двосторонню взаємодію з представниками громади;
• орієнтацію правоохоронної діяльності на наявні проблеми громади та встановлені відповідно до них пріоритети.

До базових компонентів community policing також відносять так звану видимість поліції, її присутність на вулицях у форменому одязі, можливість мешканців громади побачити та поспілкуватись із поліцейськими.

Дослідження оцінки роботи поліції свідчать, що це суттєво підвищує відчуття безпеки у місцевих мешканців, довіру до поліції та задоволеність її роботою.

Проведений у 2009 році мета-аналіз літератури з проблеми community policing дозволив виділити п’ять ключових компонентів, властивих цій моделі правоохоронної діяльності:

1) близькість, видимість і доступність поліції;

2) орієнтацію на вирішення довгострокових проблем;

3) проактивність і превенцію;

4) багатосторонні (в т. ч. міжвідомчі) партнерські відносини;

5) активну участь мешканців громади у правоохоронній діяльності.

Якщо узагальнити назване вище – ядром моделі community policing виступають партнерські відносини між поліцією та громадою.

Подібні партнерські відносини визначають як «взаємний зворотний зв’язок», який проявляється, з одного боку, у включенні громади у правоохоронну діяльність, як мінімум у формі встановлення її пріоритетів, з іншого боку, – у відповіді поліції на конкретні місцеві проблеми.

Підходи до реалізації цілей Стратегії МВС забезпечуватиме реалізацію цілей Стратегії, керуючись п’ятьма підходами, усі вони стосуються принципів community policing, а саме:

1. Служіння суспільству: – забезпечення дотримання прав людини і основних свобод як ключової цінності в діяльності органів системи МВС; – реалізації органами системи МВС своїх функцій, керуючись потребами людини.
2. Підзвітність і демократичний цивільний контроль: – становлення МВС як суб’єкта системи демократичного цивільного контролю над органами системи МВС; – удосконалення форм і способів демократичного цивільного контролю над органами системи МВС; – відкритість і прозорість процесів підготовки й прийняття публічних рішень у системі МВС.
3. Залучення суспільства до процесу створення безпечного середовища: – тісна співпраця з територіальними громадами і суспільством у цілому; – створення механізмів партнерства з інститутами громадянського суспільства; – нетерпимість до корупції.
4. Сучасні практики управління: – упровадження інноваційних рішень та інструментів державної політики; – використання успішних міжнародних практик і сприяння реалізації пілотних проектів; – управління та розумне делегування повноважень з метою створення сприятливого середовища для прийняття рішень, ініціативності та співпраці; – розвиток соціальної компетентності і системи зворотного зв’язку з персоналом.
5. Інформатизація діяльності: підвищення ефективності роботи і взаємодії через максимальне використання інформаційно-комунікаційних технологій у реалізації завдань органами системи МВС.

Пріоритети розвитку органів системи МВС та їх діяльності Стратегія розвитку системи МВС до 2020 року визначає такі пріоритети розвитку органів системи МВС та їх діяльності:

1) безпечне середовище;

2) протидія злочинності;

3) дотримання та забезпечення прав людини органами системи МВС;

4) ефективне інтегроване управління кордонами і збалансована міграційна політика;

5) якість і доступність послуг;

6) ефективне врядування, прозорість і підзвітність;

7) розвиток кадрового потенціалу та соціальний захист працівників.

Розглянемо пріоритети, що стосуються засад community policing, докладніше.

1. Безпечне середовище. Очікуваний результат: безпечне середовище життєдіяльності людей, забезпечене орієнтованою на потреби населення діяльністю органів системи МВС, їх швидким і компетентним реагуванням на надзвичайні ситуації та події, що загрожують особистій чи публічній безпеці, їх превенцією та активною участю громадян. Виклики: – недостатній рівень участі суспільства в механізмах попередження правопорушень і запобігання виникненню надзвичайних ситуацій; – відсутність належних навичок забезпечення особистої безпеки й недостатній рівень розуміння населенням своєї активної ролі в забезпеченні громадської безпеки.

Необхідні кроки: – розвиток партнерства та соціальної взаємодії, створення механізмів спільного виконання завдань органами системи МВС і населенням, зокрема територіальними громадами; – упровадження організаційних механізмів взаємодії органів системи МВС з місцевими органами влади та самоврядування, спільна підготовка превентивних програм і програм забезпечення безпеки територіальних громад; – реалізація принципу community policing (діяльності системи МВС, орієнтованої на потреби громад) в операційній та управлінській діяльності органів системи МВС; – розвиток інститутів дільничних поліцейських і патрульної поліції як першої компетентної ланки співпраці з населенням; – сприяння поширенню практики запобігання злочинності через планування територій (crime prevention through environmental design – CPTED); – підвищення обізнаності й розвиток навичок населення, пов’язаних з належним реагуванням у надзвичайних ситуаціях і забезпеченням особистої безпеки.

2. Протидія злочинності. Очікуваний результат: зміцнення громадської безпеки та правопорядку в державі завдяки реалізації превентивних програм і підвищенню спроможностей органів системи МВС у протидії злочинності. Виклики: – низький рівень ефективності превентивних заходів у сфері протидії злочинності; – низький рівень використання аналітичних інструментів у протидії злочинності та прогнозуванні відповідних загроз.

Необхідні кроки: – підвищення ролі превентивної діяльності у сфері протидії злочинності та упровадження відповідних локальних програм у рамках єдиної політики, сформованої МВС; – розроблення та впровадження єдиної електронної системи роботи з даними й матеріалами досудових розслідувань у партнерстві з органами прокуратури та судами (е-case management system) для забезпечення безперервності та підзвітності проведення досудового розслідування; – реалізація концепції діяльності органів системи МВС, основаної на використанні різних джерел інформації (intelligence led policing), комплексне впровадження сучасних систем кримінального аналізу, у тому числі методології ЄВРОПОЛ; – розвиток системи ювенальної превенції у сфері відповідальності органів системи МВС.

3. Дотримання та забезпечення прав людини органами системи МВС. Очікуваний результат: мінімізація порушень прав людини та основних свобод у діяльності органів системи МВС, забезпечення швидкого доступу людей до дієвих механізмів відновлення порушених прав.

4. Ефективне інтегроване управління кордонами і збалансована міграційна політика. Очікуваний результат: зміцнення безпеки державного кордону та дотримання вимог міграційного режиму, основане на інтегрованому підході, а також урахуванні актуальних загроз національній безпеці й локальних потреб.

5. Якість і доступність послуг. Очікуваний результат: висока якість і доступність послуг органів системи МВС, забезпечена шляхом дотримання стандартів, які відповідають очікуванням громадян. Виклики: – низький рівень довіри громадян щодо якості й прозорості послуг, що надаються; – застарілі бюрократичні форми й підходи до надання послуг, недостатня орієнтація на потреби громадян; – закритість і непрозорість у роботі, корупційні ризики; – відсутність відкритих і публічних стандартів та регламентів надання послуг.

Необхідні кроки: – упровадження сервіс-орієнтованого підходу в діяльності органів системи МВС; – дерегуляція та спрощення процедур; – упровадження системи управління якістю у сфері надання послуг органами системи МВС, розроблення і впровадження стандартів і прозорих процедур обслуговування населення, а також механізмів оцінювання якості надання послуг громадянами; – концентрація надання послуг органами системи МВС у спеціально відведених зонах обслуговування; – розширення доступності послуг шляхом взаємного делегування повноважень з їх наданням іншим уповноваженим суб’єктам; – розвиток партнерства органів системи МВС з організаціями приватного та публічного секторів у розвитку надання послуг; – збільшення кількості послуг, доступних в онлайнрежимі, популяризація цих послуг і стимулювання населення до їх отримання; – побудова ефективної системи комунікації, пов’язаної з наданням державних послуг; – розроблення й реалізація ефективних антикорупційних заходів, пов’язаних з наданням послуг органами системи МВС.

6. Ефективне врядування, прозорість і підзвітність. Очікуваний результат: стійка, керована, технологічно розвинута система МВС, здатна протистояти сучасним викликам і загрозам. Запроваджені дієві механізми демократичного цивільного контролю та співпраці з громадськістю призводять до зміцнення національної безпеки. Виклики: – відсутність чітких критеріїв оцінки роботи органів системи МВС, надмірна бюрократизація їх роботи, організаційна ієрархізація вироблення та прийняття управлінських рішень; – намагання здійснювати політичний тиск на діяльність органів системи МВС; – недосконалість взаємодії органів системи МВС і наявність різних підходів до вирішення спільних загальних завдань; – відсутність ефективної системи IT-управління в системі МВС і необхідність упровадження сучасних аналітичних і управлінських рішень; – застарілі підходи до управління інформаційними ресурсами органів системи МВС, недостатній рівень використання ними інформаційно-комунікаційних технологій; – відсутність практики впровадження вдалих інноваційних та технологічних рішень у діяльність органів системи МВС; – упровадження програмного підходу, координації та звітності в роботі, пов’язаній з міжнародною технічною допомогою; – розвиток IT-управління системи МВС як частини загальнодержавного електронного урядування; – упровадження сучасного авторизованого доступу користувачів до інформаційних ресурсів системи МВС та надання громадянам доступу до відкритих даних органів системи МВС і власних персональних даних.

7. Розвиток кадрового потенціалу та соціальний захист працівників. Очікуваний результат: сформовано стабільний та високопрофесійний кадровий склад органів системи МВС, який здатний належно реагувати на виклики та загрози у сфері внутрішніх справ. Виклики: – вимивання професійного ядра й некомплект персоналу органів системи МВС; – відсутність ефективної та сучасної системи підготовки, відбору та управління персоналом, прозорих механізмів кар’єрного зростання; – відсутність належної системи соціального захисту, професійного зростання й мотивації працівників системи МВС, низька ініціативність персоналу та його вразливість до корупційних ризиків.

Необхідні кроки: – розвиток відомчої системи освіти та підготовки кадрів, яка відповідає професійним потребам і формує загальні цінності для персоналу системи МВС; – розроблення і впровадження програм безперервного професійного розвитку персоналу; – стимулювання керівників усіх рівнів до використання нових управлінських практик; – упровадження сучасних методів мотивації та збалансованої системи соціального захисту персоналу системи МВС; – розроблення ефективних підходів до оцінювання роботи персоналу і заохочення до підвищення її якості; – створення налагодженої системи внутрішніх комунікацій.

9. Підзвітність і прозорість поліцейської діяльності громадянському суспільству

Керівництво ОБСЄ із демократичних основ поліцейської діяльності, під редакцією Старшого поліцейського радника Генерального секретаря ОБСЄ. Вена, 2008. 82 с. URL: https://www.osce.org/ru/secretariat/23805?download=true визначає в Розділі ІV Підзвітність та прозорість поліцейської діяльності

Рекомендація Rec (2001) 10 Комітету Міністрів державам-учасницям Ради Європи «Про Європейський кодекс поліцейської етики» (Ухвалена Комітетом міністрів 19 вересня 2001 на 765-му засіданні заступників міністрів) визначає в Розділі VI Відповідальність і контроль над поліцією, зокрема:

59. Поліція повинна бути відповідальною перед державою, громадянами та їх представниками. Вона повинна підлягати ефективному зовнішньому контролю.

60. Державний контроль над поліцією повинен бути поділений між законодавчою, виконавчою та судовою владою.

61. Органи публічної влади повинні забезпечити ефективні та неупереджені процедури для скарг на дії поліції.

62. Механізми притягнення до відповідальності, засновані на спілкуванні та взаєморозумінні між суспільством та поліцією, повинні заохочуватися.

63. Кодекси етики поліції, засновані на принципах, викладених у цій рекомендації, повинні бути розроблені в державах-учасницях і контролюватися відповідними органами.