Розділ V
Запровадження адміністративної юстиції в Україні
1. Загальні засади запровадження адміністративної юстиції в Україні
Наслідками запровадження та функціонування повноцінної адміністративної юстиції в Україні стали взаємопов’язані й взаємозалежні між собою процеси:
1. формування принципово нового наукового розуміння сутності й призначення адміністративного права, їх відтворення в національному адміністративному законодавстві;
2. стрімкий і постійний розвиток адміністративного й адміністративного-процесуального законодавство;
3. наповнення вітчизняної процесуальної галузі – адміністративне процесуальне право новим змістом, визначення нових завдань цієї галузі права;
4. формування сталої судової практики в адміністративних справах, вироблення відповідних правових позицій Вищим адміністративним судом України, Верховним Судом України, ухвалення рішень і підготовка висновків Конституційним Судом України;
5. виявлення під час здійснення правосуддя адміністративними судами недоліків поточного адміністративного законодавства та ступінь урегульованості суспільних відносин;
6. перевірка національної науки (теорії) адміністративного права, зокрема, на предмет його придатності й готовності до обґрунтування сутності, закономірностей і особливостей адміністративно-правових відносин, відповідей на численні запитання, породжені практикою здійснення правосуддя в адміністративних справах.
Саме з цих процесів можна судити про чимало речей, зокрема, і про розвиненість адміністративних правовідносин у державі, і про прикладну придатність та сучасність теорії національного адміністративного права, і про досконалість адміністративного законодавства, і про готовність та здатність адміністративних судів, послуговуючись надбаннями теорії адміністративного права, давати належну оцінку адміністративним правовідносинам.
Як засвідчила практика адміністративного судочинства, допоки доволі неоднозначними й не завжди достатніми є положення теорії адміністративного права, адміністративного законодавства; адміністративні суди й учасники адміністративно-правових відносин мають чимало складнощів у зв’язку із недосконалістю цієї теорії та законодавства.
Кількість викликів вітчизняній правничій науці й національному адміністративному праву та процесу значно збільшилася одночасно з оновленням законодавства, ухваленням численних нормативно-правових актів. Більше того, нині існують остаточно неподолані складнощі розуміння права, котрі мають ледь не тисячолітню історію. Серед них – взаємовідносини особи і держави, суспільства і держави, співвідношення права і закону. Втім, чи не найдошкульнішою проблемою для фізичних (юридичних) осіб, суб’єктів публічної адміністрації (суб’єктів владних повноважень) та адміністративних судів лишається розмежування публічного і приватного права.
Серед існуючих правовідносин, котрі обумовлюють конфлікт інтересів у значній кількості, можна назвати відносини, пов’язані із володінням, користуванням і розпорядженням землею. Передусім, говорячи про такі відносини, слід зауважити, що вони є предметом звернень як до судів загальної, так і конституційної юрисдикцій.
Із становленням вітчизняного інституту адміністративної юстиції та законодавчим закріпленням системи адміністративних судів виникли деякі процесуальні проблеми, пов’язані із здійсненням правосуддя щодо адміністративних справ. У зв’язку з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, в якому закріплена значна кількість нових положень концептуального характеру, виникла необхідність їх тлумачення, визначення сутності та особливостей змісту окремих процесуально-правових інститутів. Так, створення адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції обумовило потребу чіткого визначення критеріїв адміністративної юрисдикції.
Зауважимо, що галузям національного права, зокрема й адміністративному процесуальному, властиве використання конструкцій, категорій і понять, які у фізичному розумінні не існують і є винятково продуктом людського мислення. Такі величини отримали назву фіктивних або юридичних фікцій, тобто таких, що становлять вигадку, неіснуючий об’єкт. Однією із фікцій у сучасному адміністративному процесуальному праві й практиці адміністративного судочинства є поняття «адміністративна юрисдикція», законодавчо запроваджена Кодексом адміністративного судочинства України. Після його ухвалення 2005 року це поняття почало широко використовуватися і в науці адміністративного та адміністративного процесуального права.
Потреба визначення й розмежування юрисдикції між адміністративними та іншими судами загальної та конституційної юрисдикції обумовлена тим, що судді на основі чинного процесуального законодавства не завжди однозначно і правильно визначають належність конкретного публічно-правового спору до відповідного суду.
2. Правове регулювання адміністративного судочинства в Україні
При визначенні правових засад забезпечення діяльності адміністративних судів України уявляється доцільним виходити з широкого розуміння законодавства у даній сфері, що охоплює не лише законодавчі, а й підзаконні акти, а також міжнародні правові документи щодо правового забезпечення діяльності адміністративної юстиції.
В залежності від юридичної сили, серед нормативно-правових актів, які у своїй сукупності становлять правову основу діяльності адміністративних судів в Україні, можна виділити:
1. Конституцію України, яка має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативні акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй.
В. Шаповал відзначає, що Конституція є нормативно-правовим актом первинного характеру, актом установчої влади, який через врегулювання відносин, віднесених до предмета конституційного права, справляє опосередкований вплив на адміністративні правовідносини
Перш за все, Основний Закон України встановлює конституційні засади права громадян на судовий захист. Норми Конституції є нормами прямої дії, що гарантує можливість звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції.
Ст. 3 Конституції України, визнавши людину найвищою соціальною цінністю, встановила, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави, їх ствердження та забезпечення є головним обов’язком держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Принцип відповідальності держави за свою діяльність перед людиною, закріплений у даній статті у формі загального положення, конкретизується в цілій низці статей. Зокрема, згідно зі ст. 55 Конституції, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституція України визначає також загальні засади діяльності адміністративної юстиції, встановлюючи принципи організації та здійснення адміністративного судочинства, а також права та обов’язки його учасників. Відповідно до Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Основний Закон України визначає статус органів судової влади, особливості і принципи її організації, закріплює гарантії незалежності і недоторканості суддів, вимоги щодо посади професійного судді та ін. Оскільки адміністративні суди входять до загальної системи судів України, то, безумовно, зазначені положення Конституції України мають до них безпосереднє відношення. Ст. 124 Конституції визначає, що судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції.
Система загальних судів будується за принципами територіальності та спеціалізації, які дозволяють визначити обсяг компетенції відповідної судової гілки та, безпосередньо, конкретного суду.
До системи спеціалізованих судів загальної юрисдикції, структуру яких складають Вищі спеціалізовані суди, апеляційні та місцеві суди, відносяться й адміністративні суди України.
Конституція України закріплює й основні принципи судочинства та гарантії незалежності судів (і суддів), визначаючи зокрема:
- заборону впливати на суддів;
- особливий порядок призначення суддів на посаду та звільнення суддів з посади;
- встановлення юридичної відповідальності за вияв неповаги до суду й судді та за втручання в судову діяльність;
- захист професійних інтересів суддів;
- вирішення питань внутрішньої діяльності судів суддівським самоврядуванням;
- встановлення основних принципів судочинства (законність, рівність, змагальність, гласність, обов’язковість та ін.) тощо.
2. Міжнародно-правові акти, які стосуються сфери адміністративної юстиції.
Найвищу юридичну силу після Конституції України мають міжнародні правові акти, що ратифіковані Верховною Радою і, відповідно, є складовою частиною національного законодавства.
Формування в Україні ефективної системи адміністративної юстиції передбачає включення до національного законодавства сучасних європейських стандартів у цій сфері.
Базовим документами, які регулюють функціонування загально-європейської адміністративної юстиції, є:
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод та протоколи до неї, що закріплюють види, зміст та особливості прав і свобод людини, регулюють питання організації Європейського суду та здійснення ним правосуддя.
Ратифікувавши Конвенцію, Україна визнала на своїй території дію даного міжнародного документу та обов’язковість юрисдикції Європейського Суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Конвенція закріплює право громадян на захист їх прав та законних інтересів у суді від порушень з боку органів влади.
До положень Конвенції, що безпосередньо стосуються адміністративних правовідносин, зокрема, відносяться:
- закріплений у Преамбулі принцип верховенства права, ознаками якого є контроль за діяльністю органів влади, належне виконання судових рішень проти органів державної влади, юридична визначеність, якість закону та ін.;
- визначення умови втручання держави у приватне та сімейне життя, свободу думки, совісті і релігії, свободу зібрань і об'єднань (ст. 8-11);
- право на справедливий судовий розгляд та його ознаки (незалежність і безсторонність суду, вирішення справи протягом розумного строку), що визначені як основа для здійснення правосуддя (ст.6).
3. Кодекс адміністративного судочинства, який займає особливе місце серед усіх джерел, що у своїй сукупності утворюють правові засади забезпечення діяльності адміністративних судів в Україні.
Кодекс адміністративного судочинства визначає цілу низку основних понять, які використовуються у даній сфері, а також містить значну кількість нових положень, що стосуються питань адміністративного судочинства – його процесуальної структури, співвідношення між суб’єктами та об’єктами під час розгляду справ, питань адміністративного судового процесу та інших положень концептуального характеру.
Як кодифікований законодавчий акт, КАСУ визначає:
- юрисдикцію адміністративних судів щодо розгляду адміністративних справ;
- порядок звернення до адміністративних судів;
- порядок здійснення адміністративного судочинства.
4. Закони України у сфері адміністративної юстиції.
Перш за все, слід відзначити Закон України «Про судоустрій і статус суддів», що визначає основні засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, зокрема:
- визначає систему судів загальної юрисдикції;
- визначає статус професійного судді;
- визначає систему та порядок здійснення суддівського самоврядування;
- встановлює систему і загальний порядок забезпечення діяльності судів;
- регулює інші питання судоустрою і статусу суддів.
Серед інших законів України, які регулюють питання, що стосуються функціонування адміністративних судів України, можна відзначити:
Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», який встановлює систему заходів державного захисту працівників суду від перешкоджання виконанню покладених на них законом обов’язків;
Закон України «Про Вищу раду юстиції», що встановлює статус Вищої ради юстиції як незалежного органу, відповідального за формування професійного суддівського корпусу, а також за прийняття рішень про порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності та їх дисциплінарну відповідальність;
Закон України «Про доступ до судових рішень», який визначає порядок доступу до судових рішень, ухвалених судами загальної юрисдикції, а також ведення Єдиного державного реєстру судових рішень з метою забезпечення відкритості діяльності судів, прогнозованості судових рішень та сприяння однаковому застосуванню законодавства.
Крім того, до джерел адміністративного судочинства можна віднести також низку законів, які стосуються питань закріплення права громадян на оскарження у суді актів, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
5. Підзаконні нормативно-правові акти у системі правового забезпечення діяльності адміністративних судів України:
- Постанови Верховної Ради України з питань розбудови судової системи, вдосконалення форм судочинства, кадрового забезпечення судів тощо: «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні», «Про обрання суддів», «Про обрання членів Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції» та ін.;
- Укази Президента України щодо створення і регулювання діяльності адміністративних судів: «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України», «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів»; «Про кількісний склад суддів адміністративних судів» та ін.;
- Укази Президента України, які стосуються реформування правової бази та вдосконалення правового забезпечення діяльності адміністративних судів: «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні», «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів», «Про вдосконалення мережі адміністративних судів України» та ін.;
- Укази та розпорядження Президента України, спрямовані на підвищення ефективності виконання рішень судів, професійної підготовки суддів, забезпечення належних умов діяльності судів: Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо підвищення ефективності виконання рішень судів»;
- Розпорядження Президента України «Про підготовку професійних суддів», «Про заходи щодо забезпечення належних умов діяльності судів»;
- Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України,спрямовані на деталізацію відповідних законів України, актів Верховної Ради і Президента України: «Про граничну чисельність працівників апарату Вищого адміністративного суду України», «Про затвердження граничної чисельності працівників апарату місцевих адміністративних судів та апеляційних адміністративних судів», «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру судових рішень» та ін.;
- Правові акти центральних органів виконавчої влади, видані ними на основі та на виконання законів та інших нормативних актів, що стосуються питань функціонування системи адміністративних судів України. Особливе місце серед них займають накази Державної судової адміністрації України, яка, відповідно до Закону «Про судоустрій і статус суддів», здійснює організаційне забезпечення діяльності органів судової влади з метою створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів;
- Правові акти судових органів, спрямовані на роз’яснення питань застосування норм права, аналіз та узагальнення судової практики: Постанови Пленуму Верховного Суду України, Рішення Конституційного Суду України та ін.
Отже, систему адміністративно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів України складає узгоджена за змістом та впорядкована відповідно до юридичної сили система законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.
За своєю цільовою спрямованістю (сферою регулювання), в загальному масиві нормативно-правових актів, що визначають правові засади функціонування адміністративних судів України, можна виділити конституційні норми та міжнародно-правові норми загального характеру, що закріплюють основоположні засади адміністративної юстиції та здійснення адміністративного процесу; нормативні акти, що встановлюють конкретні організаційні, кадрові, наукові, фінансово-матеріальні, інформаційні засади діяльності адміністративних судів, та нормативні акти, що визначають юрисдикцію адміністративних судів (закріплюють компетенцію та повноваження адміністративних судів, порядок розгляду та вирішення ними адміністративно-правових спорів).
3. Система адміністративних судів
Згідно ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453, судову систему України складають:
- суди загальної юрисдикції;
- суд конституційної юрисдикції (Єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд України).
Систему судів загальної юрисдикції складають: 1) місцеві суди; 2) апеляційні суди; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд України.
Суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Систему адміністративних судів утворюють: місцеві адміністративні суди (місцеві адміністративні суди округів, місцеві загальні суди як адміністративні суди); апеляційні адміністративні суди; Вищий адміністративний суд України; Верховний Суд України (Судова палата з адміністративних справ). Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ поширюється на спори, визначені ч. 1 ст. 17 КАСУ.
Указом Президента України від 16 листопада 2004 р. № 1417/ 2004 "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження мережі та кількісного складу суддів" з 1 січня 2005 року створено в системі адміністративних судів України такі місцеві адміністративні суди. Утворення місцевих адміністративних судів як судів першої інстанції відповідає принципам територіальності та спеціалізації. Стосовно побудови адміністративних судів по вертикалі, вона забезпечує розгляд справ у першій, апеляційній інстанціях. Згідно з Указом утворено 9 апеляційних адміністративних судів.
Указом Президента України "Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України" від 1 жовтня 2002 р. № 889/2002 утворено Апеляційний, Вищий адміністративні суди України з місцезнаходженням їх у місті Києві.
Вищий адміністративний суд України (далі ВАС України) переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції. У випадку, визначеному ч. 6 ст. 177 КАСУ, ВАС України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
ВАС України як суду першої і останньої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму; справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, (ч. 4 ст. 18 КАСУ).
КАСУ встановлено підвідомчість (Ст. 17) або предметну компетенцію (Ст. 18) адміністративного суду, під якою розуміється коло справ, віднесених законом до розгляду і розв'язання системою адміністративних судів. Підвідомчість може бути альтернативною, виключною залежно від того, чи відносить закон вирішення спорів до компетенції виключно одних конкретних органів, чи до компетенції декількох за вибором позивача чи згодою сторін.
4. Компетенція адміністративних судів
Не всі публічно-правові спори підсудні адміністративним судам. Чіткий перелік спорів, що належать до адміністративних справ, на які поширюється компетенція адміністративного судочинства та на які публічно-правові спори вона не поширюється міститься в ст.17 КАСУ, відповідно до якої компетенція адміністративних судів поширюється на:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
Компетенція адміністративних судів не поширюється на :
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.