Розділ II
Концепція реформи адміністративного права
1. Концепція реформи адміністративного права
Надзвичайно важливою, в умовах демократичних перетворень українського суспільства, є реформа правової системи і її складова — реформа адміністративного права, яка опосередковує і найтіснішим чином поєднана з функціонуванням органів державної виконавчої влади.
Водночас, адміністративне право виступає важливим інструментом забезпечення реалізації важливого конституційного постулату: “Права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”.
Суттєво змінюється суспільне призначення адміністративного права в сучасних умовах, яке має визначатися на підставі поєднання таких завдань, як:
- регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
- запровадження і регламентація дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами.
Оскільки Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології - служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою в змісті адміністративного права. Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною «управлінською» характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:
- по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини;
- по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб.
Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин у сфері державного управління робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді демократичним країнам.
Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з державою повинно становити стрижень сучасної адміністративної право-творчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, існуватиме дедалі більше.
Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від традицій «владного розпорядництва» з боку державних органів до традицій «надання послуг» (або «обслуговування») фомадянам та іншим приватним особам.
Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» інтересам людини. Адже «служіння» з боку виконавчої влади - це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
Таке у найбільш загальних рисах нове розуміння адміністративного права є базовим для авторського колективу Академічного курсу і передбачає певні особливості у побудові структури й висвітленні відповідної навчальної дисципліни.
При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані заходи щодо системного реформування адміністративного права України.
Нагальна необхідність такого реформування підтверджується світовим досвідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціальноекономічних і політико-правових системсаме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут можна вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.
Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України «Про державну службу».
Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге - прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного праваУкраїни і розробка проекту Адміністративного кодексу України.
Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права (далі - Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. - переданий до парламенту, а в 2001 р. - розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України.
Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:
- переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки о суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи;
- визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.
Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України.
2. Збагачення змісту предмету адміністративного права
Реформування адміністративного права зумовлює, перш за все, переосмислення предмета, методу і системи адміністративного права, оновлення їхнього змісту як базових чинників цієї важливої галузі публічного права. Мова йде про значне розширення переліку суспільних відносин, які регулюються нормами адміністративного права. У першу чергу, до предмета адміністративного права відносяться так звані “класичні управлінські відносини”, тобто ті суспільні відносини, які виникають щодо здійснення державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.
Важливо зазначити, що до предмета адміністративного права, окрім зовнішніх, відносяться і внутрішньоорганізаційні управлінські відносини, які складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України тощо), а також адміністрацій державних підприємств, установ, організацій. Як зазначається в теорії адміністративного права, така внутрішньоорганізаційна діяльність є допоміжною щодо основної діяльності.
Окрім вищеназваних, складовою предмета адміністративного права є управлінські відносини, пов’язані із реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним організаціям. Слід зазначити, що інститут “делегування державних повноважень”, не є новизною для теорії адміністративного права, але тільки останнім часом він почав належним чином формуватися, особливо в плані нормативно-правового забезпечення. У першу чергу мова йде про делегування державних повноважень органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, передбачене Законами України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, тобто про так назване “делегування за законом”. Варто зазначити, що в теорії адміністративного права виділяють і “делегування по договору”, коли нормативно-правовий акт передбачає тільки можливість самого делегування, а визначення переліку повноважень віддається на розсуд сторін, що укладають такий договір, який відноситься до одного із видів адміністративного договору.
Важливим і новим чинником предмета адміністративного права повинні виступити суспільні відносини, пов’язані з наданням громадянам різноманітних управлінських послуг. Під управлінською послугою розуміють діяльність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб по виконанню обов’язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації ними своїх прав і свобод. Слід зазначити, що введення інституту управлінських послуг, як виду державних послуг, істотно змінює ієрархію цінностей у стосунках між громадянами і публічною владою, згідно з якою права і свободи громадян користуються пріоритетом. Саме адміністративне законодавство передбачає організаційно-правові форми реалізації управлінських послуг, адміністративну відповідальність державних органів і посадових осіб за неякісне або неналежне надання управлінських послуг.
До предмета адміністративного права слід віднести також суспільні відносини, які виникають у зв’язку з організацією та діяльністю адміністративних судів, тобто у сфері адміністративної юстиції. Необхідність створення адміністративних судів випливає зі статті 55 Конституції України, згідною з якою “кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб”. У повсякденному житті ця конституційна гарантія права на звернення за захистом до суду здійснюється через систему адміністративної юстиції.
І, нарешті, до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, що виникають у зв’язку із застосуванням заходів адміністративного примусу та адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб. Важливо зазначити, що це та частина суспільних відносин, яка раніше охоплювалася поняттям предмета “поліцейського права”, на базі якого й виникло адміністративне право.
3. Розвиток методу адміністративного права
Адміністративне право, як самостійну галузь права, характеризує, поряд з предметом, відповідний метод регулювання. Метод адміністративно-правового регулювання суспільних відносин разом із предметом регулювання дає найбільш чітку характеристику цієї галузі права, яка допомагає відокремити її від інших фундаментальних галузей права (цивільного, кримінального та інших).
Адміністративно-правовий метод регулювання у своєму змісті охоплює сукупність правових способів (які також є методами, але більш конкретними), що застосовуються державою для забезпечення регулюючої дії впливу норм адміністративного права.
В цілому ж в адміністративному праві використовуються як загальні методи правового регулювання, так і спеціальні, притаманні лише цій галузі права.
Загальні методи правового регулювання реалізуються шляхом:
1) використання приписів (встановлення обов'язків);
2) встановлення заборон;
3) надання дозволів.
Необхідність змін у використанні загальних методів регулювання в галузі адміністративного права обумовлюється тим, що в минулі роки у нашому суспільстві, де панувала командно-адміністративна система, перевага надавалась методам заборони та приписів. Набагато рідше застосовувався метод дозволів.
В адміністративному праві демократичного суспільства підвищується увага до гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні цієї сфери суспільних відносин перевага має надаватися методу правових дозволів, і це необхідно передбачити в ході реформування адміністративного законодавства України. Саме використовуючи правові дозволи, громадяни мають змогу найповніше користуватися наданими їм правами і свободами, ефективніше захищати їх у випадках порушення.
В той же час в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади, а також місцевого самоврядування та у внутрішній організації цих органів має зберегтися значення методу встановлення субординації (для організації управлінського процесу, визначення компетенції суб'єктів адміністративно-правових відносин тощо), який залишається одним із провідних методів адміністративно-правового регулювання. З використанням цього методу у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підпорядкованості, що і означає субординацію між ними. Без застосування цого методу у регулюванні управлінських відносин неможливо налагодити чітку і життєво здатну систему управління. У регулюванні цієї системи має застосовуватися принцип правового регулювання, згідно з яким державним органам, органам місцевого самоврядування та їхнім посадовим особам "дозволено лише те, що прямо передбачено законом".
При цьому метод субординації має доповнюватися використанням методів координації та реординації. Метод встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети, тоді як метод встановлення реординації полягає в наданні керованому об'єкту прав вимагати від керуючого суб'єкту створення необхідних для діяльності першого умов (матеріальних, організаційних і т. ін.).
Отже, якщо в адміністративно-правовому регулюванні відносин між самими органами виконавчої влади превалює принцип "дозволено лише те, що прямо передбачено законом", то у відносинах між органами виконавчої влади та громадянами має бути найповніше врахований загальнодозволений принцип "дозволено все, що прямо не заборонено законом". Це цілком відповідає призначенню держави забезпечувати права і свободи людини.
Демократизація українського суспільства дозволяє здійснювати перехід від жорстких адміністративно-командних основ, перш за все в економічній сфері, до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин.
Серед них перспективним є застосування різних форм адміністративного договору (угоди) у державному управлінні. Під адміністративними договорами треба розуміти дво- або багатосторонню угоду між суб'єктами управлінських відносин з приводу спільної реалізації покладених на них повноважень (прав і обов'язків).
Договірні форми мають активно використовуватися в стосунках між органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, наприклад, при передачі управління об'єктом від органу місцевого самоврядування міста районній державній адміністрації.
До речі, такі форми все частіше використовуються і органами внутрішніх справ, які беруть під охорону об'єкти державної власності та наділяються за договором правом затримувати працівників, що порушують правила внутрішнього розпорядку, громадський порядок або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання.
На процес оновлення методу адміністративного права впливають і зміни, що відбуваються в сучасних умовах у змісті державного управління, зокрема у зв'язку з більш широким використанням нових методів управлінського впливу. На противагу переважаючому застосуванню в минулому владно-розпорядчих (так званих "адміністративних") методів тепер все частіше використовуються методи дозволів, реєстрації, стимулювання інвестицій та інші. Примус у діяльності органів виконавчої влади втрачає пріоритетну роль, хоч і має залишатися основним засобом реагування держави на порушення адміністративно-процесуальних норм.
4. Напрями систематизації адміністративного законодавства
В Україні реалізується система джерел адміністративного права, яка містить у собі такі види джерел: нормативно-правовий акт, нормативний договір, правовий прецедент, правовий звичай і доктрина.
Після прийняття в 1996 р. конституції україни почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права [7]. цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки концепції адміністративної реформи; по-друге, прийняття в тому ж році кабінетом Міністрів України рішення про створення робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України. не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки концепції реформи адміністративного права. це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. відповідно до цього завдання в 1998 р. проект концепції був підготовлений, у 2000 р. – переданий до Парламенту, а в 2001 р. – розглянутий комітетом із питань правової політики верховної ради України.
Концепцією визначено мету реформування як поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі.
Концепція адміністративної реформи виокремила п’ять напрямів адміністративної реформи:
- створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;
- формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;
- кадрове забезпечення нової системи державного управління;
- зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;
- наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.
Проте, аналізуючи об’ємність запланованих перетворень в адміністративній ланці, зважаючи на доволі широкий спектр заходів, запланованих у зміні системи управління, доводиться констатувати неефективне виконання положень згаданого документу, а також відсутність системності під час прийняття нормативних актів та вжиття заходів задля їх узгодження між собою.
Одним із напрямів адміністративної реформи є створення нової, кодифікованої правової бази. У країнах Європейського союзу до основних джерел адміністративного права відносять три кодекси:
1) Адміністративно-процедурний, що врегульовує суспільні відносини між публічною адміністрацією та об’єктами публічного управління;
2) Кодекс про адміністративні проступки;
3) Кодекс адміністративного судочинства.
Ця тріада забезпечує комплексне публічне забезпечення прав і свобод людини та громадянина на всіх етапах взаємодії з публічною адміністрацією: під час звернення фізичних і юридичних осіб до публічної адміністрації за наданням сервісних адміністративних послуг; притягнення винних у порушенні прав, свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства і держави до адміністративної відповідальності; захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень із боку суб’єктів владних повноважень у системі адміністративного судочинства.
На сьогодні в україні діє кодекс україни про адміністративні правопорушення, який був прийнятий 7 грудня 1984 р. Звісно, що до нього було прийнято багато змін. він вимагає вже не доповнень, а заміни на концептуально новий, який має бути системно побудований на новій конституційно-правовій базі.
Іншим законодавчим актом, який регулює суспільні відносини, є Кодекс адміністративного судочинства України, який майже повністю відповідає вимогам правової демократичної держави, але побудована на його основі система адміністративного судочинства продовжує переживати період динамічного (і небезболісного) становлення щодо практичного забезпечення адміністративно-процесуальної охорони прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку суб’єктів владних повноважень.
20 травня 2010 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Про державну програму економічного і соціального розвитку України на 2010 рік», яким визначено цілі (підвищення довіри до органів виконавчої влади) та очікувані результати реформування, зокрема залучення громадян до формування та реалізації державної політики, сприяння впровадженню технологій демократичного врядування; забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, запровадження державної комунікативної політики; спрощення та підвищення якості надання адміністративних послуг; зниження рівня корупції.
У частині адміністративного реформування вказаний закон, вибудовуючи правову базу для реформування, закріпив зобов’язання щодо розроблення впродовж 2010 року низки проектів нормативно-правових актів, серед яких проект адміністративно-процедурного кодексу України та закону України про адміністративні послуги.
Що стосується проекту адміністративно-процедурного кодексу України, то наприкінці травня 2011 р. він був ухвалений для подання до Парламенту Урядом України, але, на жаль, до Верховної Ради України від Уряду так і не надійшов.
Розробка проекту адміністративно-процедурного кодексу України спрямована на реалізацію однієї з найважливіших гарантій забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами – чітку регламентацію процедурного аспекту відносин особи і влади. це питання є особливо актуальним для України, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Незважаючи на наведене, прийняття адміністративно-процедурного кодексу України, є реальною, хоч і не надто близькою перспективою в Україні.